Proyecto de Real Decreto 502/2022, de 27 de junio, por el que se regula el ejercicio de la pesca en los caladeros nacionales.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 12 de septiembre de 2024, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de la Orden de V. E. de 26 de julio de 2024, con registro de entrada el día 29 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente de elaboración del proyecto de real decreto por el que se modifica el Real Decreto 502/2022, de 27 de junio, por el que se regula el ejercicio de la pesca en los caladeros nacionales.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Proyecto de real decreto

El proyecto consta de parte expositiva, artículo único y disposición final única.

A) La parte expositiva da cuenta, fundamentalmente, de los fines de la norma proyectada:

"Se hace necesario modificar el Real Decreto 502/2022, de 27 de junio, [por el que se regula el ejercicio de la pesca en los caladeros nacionales,] para incluir en su ámbito de aplicación las pesquerías de la flota de bandera española en aguas internacionales y en la zona económica exclusiva de terceros países con respecto de determinados aspectos de dicho real decreto, [...]

La finalidad de la presente modificación es disponer de la base reglamentaria requerida en el artículo 14 de la Ley 5/2023, de 17 de marzo, [de pesca sostenible e investigación pesquera,] para establecer las medidas de limitación del volumen de capturas que resulten necesarias también en la pesca de la flota española en las citadas aguas internacionales y en la zona económica exclusiva de terceros países.

En este sentido, el artículo 15 de la Ley 5/2023, de 17 de marzo, habilita al titular del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para desarrollar, mediante orden, estas medidas de limitación del volumen de capturas respecto de determinadas especies o grupos de especies, por caladeros o zonas, períodos de tiempo, modalidades de pesca, por buque o grupos de buques.

De igual forma, la Ley 5/2023, de 17 de marzo, prevé en su artículo 31 las medidas de gestión de los recursos pesqueros, [...] cuyo desarrollo también precisa de una previa regulación por real decreto. [...]

Por ello, la modificación de este real decreto también incorpora la regulación de las reservas de posibilidades de pesca, con el fin de disponer de la base reglamentaria que, para esta medida, requiere el artículo 31 de la Ley 5/2023, de 17 de marzo.

Asimismo, resulta necesario, con base en la experiencia adquirida y debido a la petición realizada por el sector pesquero afectado, proceder a prorrogar, hasta final del año 2026, la excepción establecida en la disposición transitoria segunda del Real Decreto 502/2022, de 27 de junio. La excepción se encuentra establecida para los buques del censo de rasco del caladero Cantábrico y Noroeste, [...] ello, en aras de favorecer la sostenibilidad económica y social de los buques de este censo".

Por lo demás, la parte expositiva afirma el ajuste del proyecto con los principios de buena regulación, menciona algunos de los trámites evacuados en su elaboración y lo fundamenta en el artículo 149.1.19.ª de la Constitución y en los artículos 14 y 31 de la Ley 5/2023, de 17 de marzo.

B) El artículo único de la norma proyectada reforma el Real Decreto 502/2022, de 27 de junio. Está dividido en cuatro apartados.

El apartado uno modifica el apartado 5 del artículo 1 del Real Decreto 502/2022, de 17 de junio, añadiendo a su ámbito la limitación del volumen de capturas y las reservas de posibilidades de pesca.

El apartado dos introduce un nuevo artículo 5 ter en el Real Decreto 502/2022, de 17 de junio, sobre las limitaciones del volumen de capturas. Establecidas por orden ministerial, "tendrán en cuenta la dependencia del stock de la pesquería, su relación con otros stocks, así como la necesidad de regular aquellas pesquerías mixtas en las que la inexistencia de un reparto de cuota para un determinado stock pueda suponer el consumo anticipado del mismo y, en consecuencia, su cierre, sin perjuicio de otros criterios para una gestión sostenible y ordenada de la pesquería".

El apartado tres introduce un nuevo artículo 5 quater en el Real Decreto 502/2022, de 17 de junio, sobre reservas de posibilidades de pesca. Estas "podrán alcanzar de forma ordinaria hasta el 5 % de las posibilidades a repartir en la respectiva pesquería, si bien de forma excepcional podrán alcanzar el 10 %" en determinadas circunstancias. Se da una relación de finalidades con que podrán utilizarse las reservas, y se autoriza a la Secretaría General de Pesca a "incorporar las cantidades resultantes de la reserva a la cuota común a partir del final del primer trimestre del año, o del periodo de gestión que la normativa específica de la pesquería prevea, en caso de no haber sido utilizadas o cuando no se prevea su utilización necesaria antes de final del año en cuestión, o del periodo de gestión que prevea la normativa específica, por parte de la flota o flotas a las que hubiera sido asignada". Finalmente, el nuevo artículo dispone que "La reserva deberá justificarse por razones de interés general de eficacia de la pesquería, al objeto de compensar posibles sobrepescas o reducciones de cuota...".

El apartado cuatro modifica la disposición transitoria segunda del Real Decreto 502/2022, de 17 de junio, sobre la "Excepción temporal para los buques del censo de rasco de Cantábrico y Noroeste", ampliando su aplicación hasta 2026 y eliminando una previsión específica para 2023.

C) La disposición final única del proyecto dispone la entrada en vigor para el día siguiente al de la publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

SEGUNDO. Memoria abreviada del análisis de impacto normativo (MAIN)

En primer lugar, la memoria justifica su carácter abreviado en la ausencia de impactos significativos: "La norma sí presenta impacto económico puesto que supone un incremento de la carga administrativa al incorporar nuevos trámites, pero se considera que el impacto económico generado es menor, [...]".

En segundo lugar, aborda la oportunidad del proyecto, con específica mención de las poblaciones de peces afectadas. También se descartan alternativas, tanto regulatorias como no regulatorias. Lo relativo a limitaciones de capturas y reservas exige la promulgación de un real decreto, y la prolongación de la excepción para los buques del censo del rasco se estima necesaria para evitar un grave perjuicio al sector.

En tercer lugar, la MAIN da cuenta del contenido del proyecto, de que no supone derogación alguna y de su base jurídica, que sitúa en los artículos 15 y 31 de la Ley 5/2023, de 17 de marzo. También se justifica la entrada en vigor el día siguiente al de la publicación, "dada la necesidad de adaptar a mayor brevedad la normativa actualmente vigente a lo dispuesto en la Ley 5/2023, de 17 de marzo, así como a la conveniencia de que el sector pesquero cuente con límites de captura lo antes posible para tener una gestión ordenada, y no haya sobrepesca antes de acabar la temporada, ya que implicaría el cierre adelantado de la temporada por pescar sin cuota".

En cuarto lugar, la memoria describe los trámites de elaboración del proyecto.

En quinto lugar, procede al análisis de impactos. No se detecta ninguno significativo, pero sí la introducción de cargas administrativas. Aplicando el "Método simplificado" para su medición, se estiman en 405 euros al año: "Calculando que el tipo de carga es tipo 2 (solicitud electrónica), el coste unitario es de 5 euros, la frecuencia es 1 y la población es de 81 (barcos afectados potencialmente [...]), el resultado es de 405 euros".

Finalmente, la MAIN indica que la norma proyectada "no se encuentra entre las susceptibles de evaluación al no darse ninguno de los supuestos legalmente previstos para hacer obligatoria la misma".

TERCERO. Expediente

Además del proyecto y la memoria, obran en el expediente remitido al Consejo varios documentos, que dan cuenta de la cumplimentación de los trámites correspondientes.

A) Documentación relativa a la consulta pública previa, sustanciada entre los días 13 y 28 de mayo de 2024. Se recibieron observaciones de OPP 31, PESCAGALICIA y ARPEGA-OBARCO; OPP7, Burela; y OPROMAR.

B) Documentación relativa a la primera audiencia e información pública, sustanciada entre los días 31 de mayo y 10 de junio de 2024. Se recibieron observaciones de FedCoPesCa, OPNAPA, Conselleria de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Generalitat Valenciana, OPPF-4, ASOCIACIÓN DE ARMADORES DE ARTES FIJOS (CANTÁBRICO-NOROESTE), Confraría de Pescadores de Cedeira, OPPC-3 y OPROMAR.

C) Oficio de solicitud de informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, de 18 de junio de 2024. No consta que dicho informe se haya emitido.

D) Documentación relativa a la segunda audiencia e información pública, sustanciada entre los días 21 de junio y 2 de julio de 2024. Se recibieron observaciones de OPNAPA, Federación Galega de Confrarías de Pescadores, OPPC-3, ASOCIACIÓN DE ARMADORES DE ARTES FIJOS (CANTÁBRICO-NOROESTE) y OPECA.

E) Informe competencial del Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática, de 28 de junio de 2024. No formula observaciones.

F) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 10 de julio de 2024. Habiendo participado en la elaboración del proyecto, este órgano no realiza observaciones.

G) Informe del Instituto Español de Oceanografía, de 15 de julio de 2024. Entiende que las modificaciones objeto de la norma proyectada resultan apropiadas en el momento presente. Respecto de la prolongación de la excepción para los buques del censo del rasco de Cantábrico y Noroeste entiende, sin embargo, que "estas medidas deberán ser reevaluadas en el futuro [...]. En este sentido, el tiempo de calado del rasco debe controlarse, ya que 72 horas desde el punto de vista del aprovechamiento del pescado y la mortalidad que produce está en el límite de lo aconsejable. Aunque dependiente de los fondos y las zonas, con las redes caladas durante aproximadamente ese tiempo hay una importante parte del pescado capturado que se estropea o es dañado por anfípodos (pulga de mar). Estos infestan el pescado que está enmallado y muerto durante varias horas, de modo que cuanto más tiempo pasa más estropeado está y no es aprovechable, pero sigue resultando en una mortalidad pesquera, aunque se descarte, que debería reducirse al máximo posible. Por ello, limitar el calado de los rascos a 48 horas sería una medida a valorar".

H) Comunicación del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, de 22 de julio de 2024. Indica que "Examinado el proyecto [...] por la Dirección Gral. de Gobernanza Pública, y visto el alcance de la modificación de dicho proyecto normativo, Función Pública considera que no resulta necesario el trámite de aprobación previa al no afectar a las materias que se señalan en el artículo 26.5 párrafo quinto de la Ley del Gobierno".

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen, mereciendo las siguientes consideraciones:

I. Objeto y carácter de la consulta

La consulta versa sobre un proyecto de real decreto modificativo del Real Decreto 502/2022, de 27 de junio, por el que se regula el ejercicio de la pesca en los caladeros nacionales. Este proyecto persigue, en primer lugar, ampliar el ámbito de aplicación de dicha norma reglamentaria; en segundo lugar, dar régimen jurídico a la limitación del volumen de capturas y las reservas de posibilidades de pesca en desarrollo de la Ley 5/2023, de 17 de marzo, de pesca sostenible e investigación pesquera, y, en tercer lugar, prorrogar una excepción prevista en la disposición transitoria segunda del Real Decreto 502/2022, de 27 de junio.

En el presente expediente, la consulta a este alto cuerpo consultivo tiene el carácter preceptivo que le imprime el artículo veintidós.Tres de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

II. Competencia del Estado

El proyecto sometido a consulta puede ampararse en el artículo 149.1.19.ª de la Constitución, a cuyo tenor el Estado tiene competencia exclusiva en materia de "Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas".

III. Habilitación normativa y rango

La pesca marítima en aguas exteriores se regula por normas internacionales, de la Unión Europea y nacionales. En lo que respecta a estas últimas, su régimen jurídico quedó encabezado, durante dos décadas, por el título I (artículos 4 y siguientes) de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado. El título I de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, ha quedado derogado, salvo para lo tocante al "Control e inspección de la actividad de pesca marítima" (capítulo VI, artículos 38 y siguientes), por la Ley 5/2023, de 17 de marzo, de pesca sostenible e investigación pesquera, en vigor desde el día 19 siguiente.

El Gobierno cuenta con la habilitación legal para establecer la regulación que pretende en varios preceptos de dicha Ley de pesca de 2023: artículos 14 y 15, respecto de la limitación del volumen de capturas y la regulación del esfuerzo pesquero, y 31, en relación con el artículo 40, respecto de las reservas de posibilidades de pesca. La regulación prevista en la disposición transitoria segunda del Real Decreto 502/2022, de 27 de junio, que se modifica constituye una excepción al apartado 1 del artículo 5 del mismo real decreto, integrado en su regulación del esfuerzo pesquero. La MAIN omite la cita del artículo 14 de la Ley de pesca de 2023, lo que podría corregirse.

El proyecto remitido para consulta se acuerda, entonces, con el parecer expresado por el Consejo de Estado en anteriores dictámenes, como los números 834/2023, de 20 de julio, y, especialmente, 841/2024/480/2024, de 23 de mayo, sobre la aplicación del nuevo sistema de habilitaciones legales de la Ley de pesca de 2023. Este ha constituido una importante innovación respecto de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado, en el sentido de una mayor exigencia de rango normativo y eliminación de delegaciones per saltum a la potestad reglamentaria de los ministros.

Por todo lo anterior, es correcto el rango de real decreto del proyecto.

IV. Tramitación

La norma consultada se ha tramitado, en general, de acuerdo con el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y demás normas de aplicación. De las actuaciones remitidas a este Consejo se desprende que, además de redactarse proyecto y memoria, se ha sustanciado un trámite de consulta pública previa y dos de audiencia e información pública (el segundo al haberse modificado el proyecto, que pasa a ocuparse también de las reservas de posibilidades de pesca); se ha solicitado informe a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa; ha emitido informe competencial el Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática; han informado la secretaría general técnica del ministerio proponente y el Instituto Español de Oceanografía; finalmente, el Ministerio de Política Territorial y Función Pública ha estimado que el proyecto no debía someterse a aprobación previa.

Cabe realizar, sin embargo, las siguientes observaciones de carácter procedimental:

A) Tal y como ha trasladado el Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, la aprobación previa del proyecto no resulta necesaria. La referencia que a ella se hacen en la fórmula promulgatoria del proyecto y en su memoria deberían, por tanto, suprimirse.

B) Los trámites de audiencia e información pública se han realizado en el plazo reducido a que se refiere el artículo 26.6, párrafo segundo, de la Ley del Gobierno, lo que solo se justifica en la memoria para el segundo trámite, y habría de hacerse también para el primero por exigirlo el mismo precepto citado.

La parte expositiva del proyecto hace referencia al cumplimiento de los requisitos de consulta al sector afectado y a las comunidades autónomas establecidos en los artículos 14.1 y 31.2 de la Ley de pesca de 2023. Podría realizarse una justificación más completa de estos trámites en la memoria, y, en particular, del envío a todas las comunidades autónomas, que no resulta claro, al menos, en lo que respecta al segundo trámite de audiencia.

Pese a que la memoria justifica que la norma proyectada no se encuentra entre las que requieren evaluación ex post, el Instituto Español de Oceanografía ha realizado una observación, reproducida en el antecedente tercero, letra G), que habría de tenerse en cuenta por la autoridad consultante de cara a futuras regulaciones de la actividad pesquera a que se refiere, introduciendo de cara a ello, en su caso, las oportunas medidas de seguimiento.

Por lo demás, se aconseja una revisión de la memoria para asegurar el cumplimiento de todos sus requisitos normativos, así como la actualización de su contenido.

C) Finalmente, ha tenido entrada en el Consejo de Estado un proyecto de orden por la que se modifica la Orden APA/25/2021, de 19 de enero, por la que se regula el ejercicio de la pesca de túnidos tropicales en el Océano Índico y se crea un censo de atuneros cerqueros congeladores autorizados a la pesca de túnidos tropicales en el Océano Índico. Como se afirma en su expediente de elaboración, la aprobación de la orden ministerial debe retrasarse hasta después de la entrada en vigor del real decreto objeto del presente dictamen, que le proporciona la imprescindible habilitación normativa.

V. Observaciones al texto

A) Valoración general

El proyecto remitido para consulta merece al Consejo de Estado una valoración positiva. De un lado, establece una regulación general no excesiva en dimensión y complejidad, sin perjuicio de lo que se dirá en la letra D) infra. De otro lado, se endereza directamente a remediar la problemática que se deja apuntada en la memoria:

"[...] en noviembre de 2023, en la reunión anual de la Comisión Internacional para la Conservación del Atún del Atlántico, se impusieron mayores restricciones en los Totales Admisibles de Captura de la tintorera (Prionace glauca) del Atlántico septentrional y meridional, [...]

Por otro lado, en la 27ª reunión anual de la CAOI, celebrada en Mauricio en 2023, se aprobó la Resolución 23/04, que establece por primera vez límites de captura para el patudo (Thunnus obesus) en el área de competencia de la citada CAOI. [...] Como consecuencia, el Consejo de la Unión Europea decidió fijar un TAC y establecer una asignación por Estado miembro, [...]

Dado que estos stocks no se encuentran repartidos y el consumo que de los mismos realizan en cada campaña la flota de palangre de superficie está cercano o incluso sobrepasando la cuota de España, se estima pertinente [...] realizar un establecimiento de límite de volumen de capturas por buque de la cuota asignada a España, ya que no es conveniente una pesquería olímpica. De esta forma se prevé que se evite el agotamiento prematuro de ambos stocks antes de final cada campaña".

B) Título

Podría valorarse la inclusión en el título de la norma proyectada de alguna referencia al contenido de la modificación que se pretende, en línea con lo señalado por la Directriz n.º 53 de técnica normativa (Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005).

C) Apartado uno del artículo único, en relación con sus apartados dos y tres

Modifica el apartado 5 del artículo 1 del Real Decreto 502/2022, de 27 de junio, estableciendo la aplicabilidad de sus artículos 5 ter y 5 quater, que esta misma reforma introduce, a "todos los caladeros, tanto nacionales como internacionales, stocks y modalidades de pesca en que así se haya concretado mediante su correspondiente norma reguladora".

El expediente justifica esta ampliación del ámbito de aplicación del real decreto más allá de lo que sugiere su propio título. Ahora bien, se echa de menos un análisis de lo que la regulación de los nuevos artículos 5 ter y 5 quater pueda comportar para los caladeros nacionales, y, en general, para aquellos distintos de los que, en el momento presente, merecen atención por su particular problemática. Ello dice relación, además, con ciertas observaciones recibidas con ocasión de los trámites de participación pública, y así las de OPPC-3.

D) Apartado tres del artículo único

El artículo 5 quater que se quiere incorporar al Real Decreto 502/2022, de 27 de junio, constituye una reproducción casi literal del artículo 40 de la Ley de pesca de 2023. Podría entenderse que ello no resulta, en sí mismo, contrario a la habilitación normativa del artículo 31.2 de la misma ley, que no exige, como sí en el artículo 15 sobre la limitación del volumen de capturas, el establecimiento de criterios por vía reglamentaria. Asimismo, el artículo 40 regula la materia ya con detalle, previendo incluso el dictado de órdenes ministeriales y resoluciones de la Secretaría General de Pesca. No parece conveniente suprimir el precepto proyectado, toda vez que el desarrollo por real decreto del artículo 40 de la Ley de pesca de 2023 resulta necesario en virtud del referido artículo 31.2 de la misma. En cualquier caso, este Consejo estima que habría sido deseable un desarrollo mayor del repetido artículo 40.

Cabría notar, finalmente, que la descripción que la parte expositiva del proyecto hace de su regulación de las reservas de posibilidades de pesca no resulta del todo congruente con una mera reproducción de la norma legal.

E) Apartado cuatro del artículo único

La vigente disposición transitoria segunda del Real Decreto 502/2022, de 27 de junio, está compuesta de dos párrafos, que el proyecto incrementa a tres por división del segundo. Ello, sin embargo, habría de reconsiderarse, pues perjudica la inteligibilidad de la norma relativa a la prohibición de ejercer la pesquería durante tres meses naturales cada año, que queda a su vez dividida.

F) Cuestiones formales

El Consejo encarece una revisión final de esta naturaleza. Podría sustituirse algún término incorrecto, y así "sobrepasamientos" en el octavo párrafo de la parte expositiva; también aprovecharse la ocasión para eliminar la mayúscula de la palabra "Mecanismo" en el proyectado artículo 1.5; asimismo, hay una errata en la cita de la Ley 5/2023, de 17 de marzo, en el primer apartado del artículo 5 quater propuesto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, consideradas las observaciones que se formulan en el presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de real decreto por el que se modifica el Real Decreto 502/2022, de 27 de junio, por el que se regula el ejercicio de la pesca en los caladeros nacionales".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 12 de septiembre de 2024

EL SECRETARIO GENERAL ACCTAL.,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.