Proyecto de Orden por la que se regulan los cursos de sensibilización y reeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 18 de julio de 2024, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 9 de junio de 2024, con registro de entrada el día 12 de junio siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden por la que se regulan los cursos de sensibilización y reeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Orden por la que se regulan los cursos de sensibilización y reeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción está constituido por una parte expositiva, una parte dispositiva conformada por diez artículos y una parte final que consta de una disposición transitoria, una disposición derogatoria, dos disposiciones finales y tres anexos.

Señala la parte expositiva que el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, regula el permiso y licencia de conducción por puntos, que se ha revelado como la herramienta más eficaz para contribuir a la reducción de la siniestralidad en las carreteras y ciudades de nuestro país, siendo elemento esencial del sistema los cursos de sensibilización y reeducación vial, como cauce para lograr la pretendida modificación de los comportamientos reiteradamente infractores, sensibilizando a sus participantes sobre las graves consecuencias humanas, económicas y sociales que se derivan de los siniestros de tráfico y reeducando hacia valores de convivencia y respeto de los usuarios de la vía, en especial los usuarios vulnerables.

Nuestro sistema, añade, distingue dos clases de cursos: los cursos de recuperación parcial de puntos, que podrán realizar los titulares de permisos y licencias de conducción para la recuperación de parte de los puntos detraídos, y los cursos de recuperación del permiso o la licencia de conducción, que deben realizar quienes hayan perdido la totalidad de los puntos asignados y pretendan obtener de nuevo la autorización para conducir.

Continúa esta parte expositiva citando varios preceptos del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (artículos 5.c), 62.5, 73.1 y la disposición adicional segunda) e indica que, transcurridos más de quince años desde la aprobación de la orden INT/2596/2005, de 28 de julio, por la que se regulan los cursos de sensibilización y reeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción, la norma proyectada pretende una revisión completa de la misma con objeto de incorporar las modificaciones que, tras la experiencia acumulada, se ofrecen necesarias, actualizando el contenido de los cursos, adaptándolos a la nueva movilidad, incorporando las distracciones como factor de riesgo, aumentando el tiempo destinado a dinámicas de grupo, incluyendo con carácter preceptivo los testimonios de las víctimas de siniestros de tráfico, una vez demostrada su efectividad en el cambio de actitudes. Además, se precisa su adaptación a las nuevas tecnologías y el ajuste del contenido de los cursos al perfil infractor de cada asistente, mejorando así su eficacia. Finalmente, se hace necesaria la adaptación de la estructura y duración de los cursos, así como la reducción del número máximo de puntos que se permiten reincorporar al permiso en el curso de recuperación parcial.

El artículo 1 delimita el objeto de la orden en los mismos términos que la orden que el presente proyecto pretende derogar, esto es, "determinar el contenido, la duración y los requisitos de los cursos de sensibilización y reeducación vial que han de realizar los titulares de un permiso de conducción para la recuperación parcial de puntos, o como requisito previo para poder obtener de nuevo la autorización para conducir cuya pérdida de vigencia haya sido declarada como consecuencia de haber perdido la totalidad de los puntos asignados, o para poder volver a conducir tras haber sido condenado por sentencia firme por la comisión de un delito castigado con la privación del derecho a conducir un vehículo a motor o un ciclomotor".

El artículo 2 describe los objetivos de los cursos, reproduciendo el contenido del anexo III del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre.

En el artículo 3 se establecen los dos tipos de cursos que regula la norma: los cursos de recuperación parcial de puntos y los de recuperación del permiso de conducción, en cuya regulación ahondan los artículos 4 y 5, que incluye las siguientes novedades: se reducen las horas mínimas en las que se desarrollarán dichos cursos, se añade la intervención obligatoria de una hora de duración de una víctima de accidente de tráfico y se introduce el concepto de perfil infractor a fin de permitir una clasificación de los destinatarios en función de las infracciones cometidas y las circunstancias de las mismas.

El artículo 6 se refiere a la intervención en los cursos de una víctima de accidente de tráfico, la cual debe pertenecer a una asociación o entidad sin ánimo de lucro que cumpla determinados requisitos, pudiendo excepcionalmente llevar a cabo su intervención on line.

Los artículos 7 y 8 se dedican a la programación y al desarrollo de los cursos, que no podrán coincidir en una misma aula y al mismo tiempo con cualquier otra formación que pudiera impartirse en el centro de formación. Además, los cursos deberán impartirse en días laborables, en un máximo de dos semanas seguidas, en jornadas de un máximo de ocho horas y un mínimo de dos, distribuidas entre las 7 de la mañana y las 10 de la noche y en cada jornada formativa deberán realizarse descansos de 10 minutos cada dos horas. Estos descansos no serán computables en el cálculo de la jornada efectiva. Se permite que la parte específica se realice on line, con ciertos requisitos.

El artículo 9 establece el mecanismo de inscripción de los alumnos y el artículo 10, la prueba a realizar tras el curso de recuperación del permiso de conducción.

La disposición transitoria única señala que los cursos de sensibilización y reeducación vial iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente orden se regirán por la normativa vigente en el momento de iniciarse el curso.

La disposición derogatoria única declara derogada la Orden INT/2596/2005, de 28 de julio, por la que se regulan los cursos de sensibilización y reeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción.

La disposición final primera, relativa al título competencial, establece que la orden se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.21.ª de la Constitución que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor;

La disposición final segunda, sobre la entrada en vigor, dispone que la orden entrará en vigor el 1 de julio de 2024

Los anexos I a III contienen el temario y el contenido de la parte común y la parte especifica de los cursos.

Segundo.- Se completa el expediente con los siguientes documentos:

A) Primer borrador del proyecto de Orden, sin fecha.

B) Primer informe, de 18 de julio de 2023, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Interior con alguna observación al proyecto de orden y a la memoria del análisis de impacto normativo, que se acoge por la Unidad Normativa de la Dirección General de Tráfico.

C) Documentación relativa al trámite de audiencia realizado entre los días 26 de julio y 16 de agosto de 2023 a través la publicación del proyecto en la página web del Ministerio de Interior. Han presentado alegaciones las siguientes personas y entidades:

- AT ACADEMIA DEL TRANSPORTISTA.

- Asociación Nacional de Centros y Proveedores de e-Learning.

- DAC DOCENCIA.

- FUNDACION CORELL.

- Asociación Provincial de Autoescuelas de Madrid.

- AEOL SERVICE, S. L.

- FERBLAN AUTOESCUELA.

- Asociación Nacional de Empresas del Sector Dos Ruedas

- Unión Nacional de Autoescuelas Dignificadas.

- Consejo General de Colegios Oficiales de Psicólogos.

- Asociación de Centros de Educación Vial.

- Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE) en su nombre y en nombre de Universidad de Valencia, AESLEME, P(A)T, STOP ACCIDENTES, FORMASTER, ITT, FESVIAL, UTE FAC-CNAE y UTE PXPEUSKADI.

- Asociación Nacional de Autoescuelas.

- Salvador Rosado Gracia, Magdalena Carmona, Óscar Segura Mesa (profesores de formación del permiso por puntos).

- AUTOESCUELA FERSAL.

Algunas entidades proponen equiparar la modalidad presencial al aula virtual, otras suprimir la teleformación. La mayoría sugieren aumentar el número de horas de los cursos o mantener las horas que se exigen con arreglo a la normativa vigente y que se puedan recuperar hasta 6 puntos, que es el máximo que permite la ley. También se han presentado diversas alegaciones que quedan fuera del objeto de la norma. Todas ellas constan en la memoria del análisis de impacto normativo, junto con la justificación de su admisión o rechazo en el texto definitivo efectuada por la Unidad Normativa de la Dirección General de Tráfico.

D) El 18 de agosto de 2023, el Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible certificó que el proyecto de Orden fue remitido a los vocales que forman parte de ese Consejo para que, en el plazo de quince días, emitieran las consideraciones que estimaran oportunas, manifestando su conformidad o la no formulación de observaciones los siguientes vocales: Asociación Nacional de Empresas de Auxilio en Carretera (ANEAC), Comunidad Autónoma de Andalucía, Comunidad Autónoma de Castilla y León, Comunidad Autónoma de Galicia, Comunidad de Madrid, Consejo de Consumidores y Usuarios, Cruz Roja Española, Instituto de la Juventud del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030, Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública, Dirección General de Industria y de la PYME del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Economía Social, Dirección General de Transporte Terrestre del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, Dirección General de Protección Civil y Emergencias del Ministerio del Interior, Secretaría General del Técnica Ministerio del Interior, Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y el Real Automóvil Club de España (RACE).

Añade que se han recibido observaciones de las siguientes vocalías: Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, Asociación de Ciclistas Profesionales, Departamento de Mercancías del Comité Nacional de Transporte por Carretera, Departamento de Viajeros del Comité Nacional de Transporte por Carretera, Comunidad Autónoma de Cataluña -Servei Catalá de Transit, CNAE junto con la Universidad de Valencia, AESLEME, PAT, STOP ACCIDENTES, FORMASTER, ITT, FESVIAL, UTE FAC-CNAE y UTE PXP Euskadi, y la Dirección General de Salud Pública del Ministerio de Sanidad. También se han recibido los informes de las asociaciones de víctimas de accidentes siguientes: Informe conjunto de las asociaciones de víctimas de accidentes de tráfico AESLEME, PAT y STOP ACCIDENTES, Asociación DIA de Víctimas de Accidentes y Federación Nacional ASPAYM. También se han recibido, por último, informes de las siguientes entidades que no forman parte del Consejo: Federación Nacional de Asociaciones de Transporte de España y Asociación del Transporte Internacional por Carretera.

Aparte de alegaciones ya realizadas en el trámite de audiencia, se han efectuado observaciones al contenido concreto de los cursos. El Servei Catalá de Transit propone, además, recordar el régimen competencial en la parte dispositiva de la norma. Todas las sugerencias constan en la memoria del análisis de impacto normativo, junto con la justificación de su admisión o rechazo en el texto definitivo efectuado por la Unidad Normativa de la Dirección General de Tráfico.

E) Segundo borrador del proyecto de Orden, acompañado de la memoria del análisis de impacto normativo, ambos de 2 de enero de 2024.

F) Segundo informe, de 5 de febrero de 2024, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Interior, que da cuenta de las modificaciones operadas en el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, a través del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio. Efectúa una serie de observaciones al proyecto y a la memoria que son acogidas en el texto sometido a consulta. En relación con el artículo 8 del proyecto afirma que: "A través de este precepto se regulan cuestiones que se puede entender que afectan a la libertad en el ejercicio de una actividad económica, ya que no se permite que los cursos puedan impartirse en días laborables, se deben realizar en un máximo de dos semanas seguidas, en jornadas de un máximo de ocho horas y un mínimo de dos, distribuidas entre las 7 de la mañana y las 10 de la noche, y con descansos de 10 minutos cada dos horas. En este sentido, se solicitará informe de los Ministerios de Trabajo y Economía Social y de Economía, Comercio y Empresa, así como de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, para que, como órganos competentes en esas materias, determinen la procedencia de estas previsiones".

G) Tercer borrador del proyecto de Orden, acompañado de la memoria del análisis de impacto normativo, ambos de 13 de febrero de 2024.

H) Informe de 22 de febrero de 2024, de la Subdirección General de Asociaciones, Archivos y Documentación del Ministerio del Interior, que propone limitar la participación de víctimas de siniestros de tráfico a la que se refiere el artículo 6 del proyecto a las que formen parte de asociaciones, sugerencia que no se acepta. Valora positivamente la exigencia de tres años de antigüedad que exige el artículo 6.2.c) del proyecto, ya que se exigen dos años de actividad para la declaración de utilidad pública y un año aproximadamente para su tramitación.

I) Informe de 6 de marzo de 2024, de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática. Afirma que, en cuanto a la adecuación a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, no se formulan observaciones y que no se vulneran las competencias de ejecución de las comunidades autónomas con traspasos recibidos en esta materia, si bien recomienda introducir una disposición que recuerde las competencias autonómicas en la materia y que no solo se indique en la parte expositiva.

J) Informe de 11 de marzo de 2024, del Ministerio de Economía, Comercio y Empresa que, aparte de menores modificaciones que propone y se acogen, sugiere que si la intervención de las víctimas de accidentes se realiza por medios audiovisuales, los alumnos también puedan conectarse telemáticamente. No efectúa ninguna consideración a la regulación prevista en el artículo 8 del proyecto.

K) Informe de 11 de marzo de 2024, de la Dirección General de Protección Civil y Emergencias del Ministerio del Interior, sin observaciones.

L) Informe de 11 de marzo de 2024, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad que recomienda modificar la denominación del perfil "alcohol y drogas" por el de "alcohol y otras sustancias psicoactivas", fórmula que se rechaza.

M) Informe de 19 de marzo de 2024, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible, que propone que se efectúe una referencia a los cursos a los que se refiere la disposición adicional primera del Real Decreto 284/2021, de 20 de abril, por el que se regula la cualificación inicial y la formación continua de los conductores de determinados vehículos destinados al transporte por carretera y por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, sugerencia que no es acogida.

N) Informe de 1 de abril de 2024, de la Agencia Española de Protección de Datos, que analiza y valora favorablemente desde el punto de vista de dicha protección el proyecto, efectuando una advertencia sobre el "perfilado" de los alumnos y recordando la necesidad de suprimir el control biométrico que ya efectuó el órgano proponente en la segunda versión del proyecto normativo.

O) Informe de 2 de abril de 2024, de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), que propone que la participación de las víctimas de siniestros viales en los cursos a través de una asociación que tenga una antigüedad mínima de tres años sea objeto de justificación desde la óptica de los principios de buena regulación, que se permita que los alumnos de los cursos de recuperación parcial de puntos y de los cursos de recuperación del permiso de conducción compartan formación, junto con otros alumnos del centro de formación, que se eliminen las restricciones a la impartición de los cursos (días y períodos lectivos, jornadas máximas y mínimas, horarios y descansos entre clases) y que se justifique adecuadamente la necesidad y proporcionalidad de la exigencia de repetir la parte específica del curso en caso de suspender la prueba de conocimientos de la DGT para recuperar el permiso de conducción.

P) Informe de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior, de 10 de abril de 2024, sin observaciones.

Q) Informe de 11 de abril de 2024, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Economía Social, sin observaciones.

R) Informe de 29 de abril de 2024, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Igualdad, que contiene una observación sobre el lenguaje inclusivo.

S) Cuarto borrador del proyecto de Orden, acompañado de la memoria del análisis de impacto normativo, ambos de 30 de abril de 2024.

T) Informe de 3 de mayo de 2024, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, sin observaciones.

U) Comunicación de 10 de mayo de 2024 de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, que comunica que el contenido del proyecto de orden: "no incide en las materias a que se refiere el artículo 26.5, párrafo quinto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, por lo que no se considera necesario sustanciar el trámite de aprobación previa".

V) Quinto borrador del proyecto de Orden, acompañado de la memoria del análisis de impacto normativo, ambos de 16 de mayo de 2024.

W) Proyecto de Orden que se somete a dictamen del Consejo de Estado y memoria abreviada del análisis de impacto normativo del proyecto, de 28 de mayo de 2024. Se da cuenta de la estructura de la norma, de los trámites practicados y de los informes recabados. En particular, se indica que no se ha realizado el trámite de consulta pública previsto en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, del Gobierno, ya que: "no tiene un impacto significativo en la actividad económica, no impone obligaciones relevantes a los destinatarios y regula exclusivamente aspectos parciales de una materia. Asimismo, debe entenderse a efectos de justificar la ausencia del trámite de consulta previa que concurren razones graves de interés público, como acredita la sentencia número 301/2023 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 9 de Marzo de 2023 en resolución del recurso de casación número 2561/2019, que anulando el sistema de concesión administrativa y parte de la vigente orden, aboca a la aprobación de la nueva regulación con carácter de urgencia".

En cuanto al examen de los posibles impactos, se indica:

- Adecuación al orden de competencias: se señala que el proyecto normativo halla su amparo constitucional en el artículo 149.1.21.ª de la Constitución Española.

- Impacto económico y presupuestario: se considera que se trata de una norma que no tiene efectos sobre la economía, ni efectos significativos sobre la competencia. Añade que no afectará a las cargas administrativas y que carece de impacto sobre los presupuestos del Estado, de las comunidades autónomas y de las entidades locales. Afirma que: "No se prevé impacto de índole alguna en el ámbito económico toda vez que la nueva orden se limita a reorganizar y actualizar el contenido de los cursos, matizar su duración, incluir contenidos variables e introducir novedades sin impacto económico como la obligación de la participación de las víctimas o el concepto del perfil infractor". Añade que: "Aunque la reducción de la duración de los cursos permite esperar una posible reducción de su precio para el consumidor final, no considerándose el precio carga administrativa para el ciudadano, no se ha procedido a su cálculo y cuantificación".

- Impacto de género: se aprecia un impacto positivo, dado que se incorpora dicha perspectiva al análisis y la formación en seguridad vial en el contenido mismo de los cursos.

- La norma carece de impacto en materia de la infancia y la adolescencia, en la familia, y en el cambio climático.

- En fin, no se considera que este proyecto normativo deba someterse a un análisis sobre los resultados de su aplicación.

Y, en tal estado de tramitación, dispuso V. E. la remisión del expediente al Consejo de Estado, en el que tuvo entrada el 12 de junio de 2024.

Ha sido solicitada audiencia ante el Consejo de Estado por parte de la CNAE y del Servei Catalá de Transit (en fechas 28 de julio y 22 de diciembre de 2023), concediéndose en fecha 20 de junio de 2024 por plazo de diez días.

El 5 de julio de 2024 tuvieron entrada las alegaciones de ambas entidades.

La CNAE valora positivamente el proyecto y reitera las alegaciones que ya formuló en sede de audiencia y que no fueron acogidas en el proyecto normativo (aumentar los puntos recuperables a través de los cursos de 4 a 6, eliminar la teleformación, mantener las horas de los cursos, etc.). El Servei Catalá de Transit también reproduce las sugerencias formuladas ante el Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible (relativas al contenido y ordenación de los cursos y acerca de la necesidad de incluir una disposición que recuerde el régimen competencial en la materia).

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes consideraciones:

I / Se somete a consulta el proyecto de Orden por la que se regulan los cursos de sensibilización y reeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción. Este proyecto viene a derogar la Orden INT/2596/2005, de 28 de julio, por la que se regulan los cursos de sensibilización y reeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción (en adelante, "Orden INT/2596/2005").

El dictamen se emite con carácter preceptivo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 22, apartado 3, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en cuya virtud su Comisión Permanente deberá ser consultada en los casos de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

II / En cuanto al procedimiento seguido para la elaboración del texto consultado, se han cumplido, con carácter general, las exigencias del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en adelante, "Ley 50/1997").

Constan en el expediente las sucesivas versiones del proyecto, así como la memoria del análisis de impacto normativo con el examen de los correspondientes impactos, tal y como se indica en el apartado segundo letra W) de antecedentes.

Debe llamarse la atención sobre la necesidad de efectuar un análisis del impacto económico más profundo. La memoria se limita a indicar que: "No se prevé impacto de índole alguna en el ámbito económico toda vez que la nueva orden se limita a reorganizar y actualizar el contenido de los cursos, matizar su duración, incluir contenidos variables e introducir novedades sin impacto económico como la obligación de la participación de las víctimas o el concepto del perfil infractor".

Esta aseveración debe de ser matizada y contrastada con datos económicos. Como la propia parte expositiva reconoce, la norma pretende "una revisión completa" de los cursos y, entre otras novedades, se rebaja su duración mínima de 12 a 10 horas (cursos de recuperación parcial de puntos) y de 24 a 20 horas (cursos de recuperación del permiso o licencia de conducción), debiendo redistribuirse el contenido de los cursos, que también ha sido actualizado. Es cierto que el impacto económico que pueda generar la norma va a ser escaso y no va a afectar a la actividad económica general. Ahora bien, sin duda, generará algún tipo de efecto en las entidades encargadas de su impartición, que deberán adaptar sus materiales al nuevo contenido de los cursos. En este sentido, debería obrar en la memoria algún dato que corrobore que el limitado alcance del impacto económico, como por ejemplo el número de personas que pueden estar afectadas (ciudadanos que han asistido a estos cursos, entidades que los imparten, los cursos celebrados, etc.).

Por otro lado, en relación con el impacto sobre la competencia, la memoria simplemente indica que: "la norma no tiene efectos significativos sobre la competencia". A la vista del informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y de la observación que se formulará al artículo 8, dicha aseveración debe ser corregida.

De igual manera, debería efectuarse un análisis más riguroso en relación con la infancia, la adolescencia y la familia, a la vista del fuerte impacto que la siniestralidad del tráfico produce en el núcleo familiar, y en especial, en los menores.

No se ha realizado el trámite de consulta pública previsto en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, ya que se trata de una norma que carece de impacto significativo en la actividad económica, no impone obligaciones relevantes a los destinatarios y regula exclusivamente aspectos parciales de una materia. A estas circunstancias se añade la de la urgencia, al afirmar la MAIN que: "concurren razones graves de interés público, como acredita la sentencia número 301/2023 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 9 de marzo de 2023 en resolución del recurso de casación número 2561/2019, que, anulando el sistema de concesión administrativa y parte de la vigente orden, aboca a la aprobación de la nueva regulación con carácter de urgencia".

Este Consejo estima, por tanto, conforme a derecho que se haya excluido la consulta previa. Como se ha recordado, entre otros, en el dictamen número 249/2024, de 29 de febrero: "En lo que respecta a la consulta pública previa, se ha de tener presente que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha mantenido criterios dispares en relación con la correcta interpretación del penúltimo párrafo del apartado 2 del artículo 26 de la Ley del Gobierno -en particular, si para prescindir de este trámite han de concurrir los dos requisitos que allí se contemplan alternativa o cumulativamente- y con los efectos derivados del incumplimiento de este precepto -esto es, si la omisión de la consulta pública previa sin que concurran los presupuestos legalmente establecidos para ello, determina la nulidad radical de la disposición general o no afecta en modo alguno a su validez-. Y que, en este contexto, el Consejo de Estado estima que procede aplicar su doctrina consolidada sobre la materia y entender que se puede prescindir del trámite de consulta pública previa cuando se trate de "normas presupuestarias u organizativas", cuando "concurran razones graves de interés público que lo justifiquen" o cuando "la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia"".

Respecto al trámite de audiencia e información pública (artículo 26.6 de la Ley 50/1997), se indica en el expediente que el proyecto ha sido sometido formalmente a este trámite, durante el plazo de quince días hábiles (entre los días 26 de julio y 16 de agosto de 2023). Constan en la memoria las propuestas formuladas, junto con las razones para su admisión o rechazo por parte de la Unidad Normativa de la Dirección General de Tráfico. También se ha practicado un trámite de audiencia ante el Consejo de Estado por dos entidades que lo solicitaron (y que ya habían comparecido con anterioridad), de acuerdo con el artículo 18 de su Ley Orgánica 3/1980.

Obran también en el expediente los informes de los distintos organismos administrativos que han intervenido en su elaboración.

El proyecto ha sido sometido a la consideración de los miembros del Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible, según determina el artículo 8.5.d) del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, al tratarse de una disposición general que afecta al tráfico, la seguridad vial o la movilidad sostenible.

En fin, ha informado la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, que es el departamento proponente (artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997).

III / El rango reglamentario de la disposición pretendida es el de orden, viniendo a derogar la Orden INT/2596/2005, de 28 de julio, por la que se regulan los cursos de sensibilización y reeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción, de acuerdo con las habilitaciones al ministro del Interior previstas en los artículos 5.c), 62.5, segundo párrafo y disposición final tercera del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre (en adelante, "texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial").

IV/ El proyecto de Orden se dicta correctamente al amparo de lo dispuesto en el número 149.1.21.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial.

V/ Respecto al fondo del proyecto objeto de consulta, se pretende dictar una orden que regule los cursos de sensibilización y reeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción y, en especial, "la duración, el contenido y los requisitos personales y materiales de los cursos de sensibilización y reeducación vial" (artículo 62.5, párrafo segundo, del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).

La aprobación de esta nueva norma responde, fundamentalmente, a dos motivos. De un lado, a la necesidad, como señala su parte expositiva, de actualizar el contenido de los cursos de sensibilización y reeducación vial, tras más de quince años desde la aprobación de la orden anterior. De otro, como se deduce del expediente, de adecuar el contenido de la orden a la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 9 de marzo de 2023, (rec. núm. 2.561/2019). Dicha resolución judicial, de acuerdo con la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) de 19 de enero de 2023 (asunto C-292/21), declaró la nulidad del inciso del apartado noveno de la Orden INT/2596/2005, que establecía: "La realización de estos cursos se llevará a cabo por Centros cuya gestión se realizará mediante concesión del Ministerio del Interior. El contrato de concesión establecerá el número de Centros que, atendidas las circunstancias, sean necesarios para el correcto desarrollo de los cursos".

Esta declaración de nulidad responde a la conclusión de aquella sentencia del TJUE de 19 de enero de 2023 que afirma que: "El artículo 15 de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, debe interpretarse en el sentido de que esta disposición se opone a una normativa nacional con arreglo a la cual la adjudicación de los cursos de sensibilización y reeducación vial para la recuperación de puntos del permiso de conducción debe efectuarse mediante una concesión de servicio público, en la medida en que dicha normativa vaya más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de interés general perseguido, a saber, la mejora de la seguridad vial".

Además de adecuar a esta anulación el texto refundido sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea (en adelante, "Real Decreto-ley 5/2023") ha modificado ciertos aspectos de la regulación de los cursos de sensibilización y reeducación.

Así, dicho Real Decreto-ley 5/2023 (i) ha introducido un nuevo modelo de gestión de los centros que imparten cursos de reeducación y sensibilización vial para la recuperación total o parcial de puntos, (ii) ha incluido en el artículo 62.5, primer párrafo, del texto refundido sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial una habilitación para regular reglamentariamente todos los requisitos que deben cumplir los centros que imparten los cursos de sensibilización y reeducación vial, y (iii) ha introducido un nuevo anexo IX relativo a los centros de sensibilización y reeducación vial.

Como consecuencia de lo anterior, el contenido de la norma sometida a consulta es más limitado que el de la norma que se viene a derogar, pues hay cuestiones ya reguladas en el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (en especial, en su anexo IX) y otras que el Real Decreto-ley ha reservado a una norma con rango reglamentario.

La norma sometida a consulta se limita, por tanto, a dar cumplimiento a la habilitación ministerial prevista en el artículo 62.5, párrafo segundo, del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

Las principales novedades que presenta el proyecto consisten, aparte de una revisión del temario y contenido de los cursos de sensibilización y reeducación vial, en (i) la inclusión obligatoria en el temario del testimonio de una hora de duración de una víctima de siniestros de tráfico, (ii) la reducción de la duración mínima de los cursos de 12 a 10 horas (cursos de recuperación parcial de puntos) y de 24 a 20 horas (cursos de recuperación del permiso o licencia de conducción), (iii) la posibilidad de asistencia parcial a distancia, y (iv) la regulación con detalle del desarrollo de los cursos.

En el trámite de audiencia ante el Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible, numerosas entidades han solicitado que no se redujera la duración mínima de los cursos prevista en la Orden INT/2596/2005 (la ley únicamente prevé la duración máxima de los mismos en los artículos 65.4 y 71.3 del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial), o que se limitase o suprimiese la teleformación. Sin perjuicio de alguna consideración específica que se realizará a continuación, la mayoría de las novedades constituyen cuestiones de oportunidad suficientemente justificadas en la MAIN por el órgano proponente que cuenta con la habilitación debida.

VI/ La iniciativa normativa merece una valoración favorable con carácter general, sin perjuicio de lo cual pueden realizarse las siguientes observaciones:

1.- En la parte expositiva sería conveniente efectuar una mención respecto a la modificación operada en la materia como consecuencia de la sentencia del TJUE de 19 de enero de 2023 y del Real Decreto-ley 5/2023.

También sería recomendable trasladar a la parte final de la norma proyectada la referencia que en esta parte expositiva se hace al contenido de la disposición adicional segunda del texto refundido de la Ley sobre el Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (que recoge de manera expresa que las comunidades autónomas que hayan recibido el traspaso de funciones y servicios en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor serán las encargadas, en su ámbito territorial, de determinar el modo de impartir los cursos de sensibilización y reeducación vial y los cursos de conducción segura y eficiente, de acuerdo con la duración, el contenido y los requisitos de aquellos que se determinen con carácter general), en concreto a una disposición adicional.

Entre las novedades que se enuncian en el octavo párrafo de la parte expositiva se incluye: "la reducción del número máximo de puntos que se permiten reincorporar al permiso en el curso de recuperación parcial". Tal afirmación no es correcta. La orden proyectada, al igual que la Orden INT/2596/2005, prevé que a través de los cursos de recuperación puedan recuperarse hasta 4 puntos, por lo que no se reduce el número máximo de puntos. Por lo demás y, pese a las alegaciones que sugerían que se incrementase hasta 6, la opción escogida es perfectamente compatible con las previsiones del texto refundido que no permite recuperar más de 6 puntos (artículo 65.4 del texto refundido de la Ley sobre el Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).

Debería revisarse la estructura de esta parte expositiva y agrupar su contenido, además de corregir algunos errores de redacción, como la cita del texto refundido de la Ley sobre el Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, el incorrecto uso de los signos de puntuación (en especial, de las comas), de las mayúsculas y minúsculas, etc.

2.- El artículo 1 define el objeto de la Orden: "La presente Orden tiene por objeto determinar el contenido, la duración y los requisitos de los cursos de sensibilización y reeducación vial que han de realizar los titulares de un permiso de conducción para la recuperación parcial de puntos, o como requisito previo para poder obtener de nuevo la autorización para conducir cuya pérdida de vigencia haya sido declarada como consecuencia de haber perdido la totalidad de los puntos asignados, o para poder volver a conducir tras haber sido condenado por sentencia firme por la comisión de un delito castigado con la privación del derecho a conducir un vehículo a motor o un ciclomotor".

De acuerdo con la regulación prevista en el Reglamento General de Conductores, aprobado por el Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo, y que diferencia distintos permisos y licencias, y también por coherencia con el título de la norma, sería conveniente aludir a "los titulares de un permiso o licencia de conducción". Esta precisión se extiende al resto de alusiones a los permisos que se efectúan en el resto del articulado.

3.- El artículo 3 del proyecto se refiere a los tipos de cursos.

En relación con el curso de recuperación del permiso de conducción se indica que: "La realización y superación con aprovechamiento de este curso, y la posterior superación de la prueba de control de conocimientos a la que se refiere el artículo 10 de la presente Orden, permitirán la recuperación de un permiso de conducción de la misma clase de la que se fuera titular. Asimismo, su realización y superación con aprovechamiento, permitirá al titular de un permiso de conducción que haya sido condenado por sentencia firme por la comisión de un delito castigado con la privación del derecho a conducir un vehículo a motor o un ciclomotor, volver a conducir".

La redacción del inciso relativo a los condenados por sentencia penal firme no es correcta, pues solo los condenados por sentencia penal firme con la privación del derecho a conducir un vehículo a motor o ciclomotor por tiempo igual o inferior a dos años pueden recuperar su autorización mediante la mera realización y superación del curso con aprovechamiento. En caso contrario, deberán superar también la prueba de conocimientos, tal y como correctamente prevé el artículo 10 del proyecto y establece el artículo 73 del texto refundido de la Ley sobre el Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial:

"Artículo 73. Obtención de un nuevo permiso o licencia de conducción posterior a la sentencia penal de privación del derecho a conducir vehículos a motor.

1. El titular de un permiso o licencia de conducción que haya perdido su vigencia de acuerdo con lo previsto en el artículo 47 del Código Penal, al haber sido condenado por sentencia firme a la pena de privación del derecho a conducir vehículos a motor y ciclomotores por tiempo superior a dos años, podrá obtener, una vez cumplida la condena, un permiso o licencia de conducción de la misma clase y con la misma antigüedad, de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 71.2 para la pérdida de vigencia de la autorización por la pérdida total de los puntos asignados.

El permiso que se obtenga dispondrá de un saldo de 8 puntos.

2. Si la condena es igual o inferior a dos años, para volver a conducir únicamente deberá acreditar haber superado con aprovechamiento el curso de reeducación y sensibilización vial al que hace referencia el primer párrafo del artículo 71.2".

Establece dicho artículo 71.2 del texto refundido de la Ley sobre el Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial que: "El titular de un permiso o licencia de conducción cuya pérdida de vigencia haya sido declarada como consecuencia de la pérdida total de los puntos asignados podrá obtener nuevamente un permiso o licencia de conducción de la misma clase de la que era titular, transcurridos los plazos señalados en el apartado anterior, previa realización y superación con aprovechamiento de un curso de sensibilización y reeducación vial y posterior superación de las pruebas que reglamentariamente se determinen".

Debe, por tanto, corregirse la redacción del último párrafo del artículo 3 del proyecto en el sentido de precisar que solo los condenados por sentencia penal firme con la privación del derecho a conducir un vehículo a motor o ciclomotor por tiempo igual o inferior a dos años pueden recuperar su autorización mediante la mera realización y superación del curso con aprovechamiento. En caso contrario, deberán superar también la prueba de conocimientos.

Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

4.- El artículo 8 del proyecto constituye una novedad respecto a la Orden INT/2596/2005 y establece con un alto grado de detalle el desarrollo de los cursos. Los apartados 1, 2 y 3 de este artículo 8 han sido cuestionados por la CNMC (antecedente segundo, letra O).

Consta en la MAIN respecto a las objeciones formuladas al primer apartado por la CNMC (según las cuales se proponía unir los alumnos de los cursos de recuperación parcial de puntos y los de los cursos de recuperación del permiso de conducir) que: "aun cuando puedan tener un contenido similar de forma parcial, no es factible su unificación dado que las intervenciones del formador y del psicólogo formador son distintas en cada tipo del curso, y resultan incompatibles los horarios y los contenidos, lo que no hace posible aula y alumnos". A juicio del Consejo de Estado, este razonamiento resulta adecuado.

En lo que se refiere a la sugerencia de la CNMC de suprimir las restricciones temporales a la impartición de los cursos (días y periodos lectivos, jornadas máximas y mínimas, horarios y descansos entre clases -esto es, la regulación contenida en los apartados 2 y 3 del artículo 8 del proyecto), manifiesta la MAIN que: "No se admite, por cuanto no se trata de restricciones gratuitas sino de condiciones de organización para garantizar un correcto cumplimiento de los cursos, y la posibilidad de inspeccionar y auditar estos centros, posibilitando, de este modo, el efectivo cumplimiento de lo dispuesto en la Ley de Seguridad Vial en lo que se refiere a las tan necesarias labores de control. En definitiva, se considera necesario establecer una franja horaria para evitar posibles fraudes".

Comparte el Consejo de Estado la preocupación de la CNMC en cuanto a que los apartados 2 y 3 del artículo 8 del proyecto deberían suprimirse por constituir limitaciones al ejercicio de una actividad, que, como ha recordado el TJUE en su sentencia de 19 de enero de 2023, no está excluida del ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior. Afirma, en este sentido, el apartado 41 de aquella sentencia que: "[P]rocede concluir que la impartición de cursos de sensibilización y reeducación vial para la recuperación de puntos del permiso de conducción no está comprendida en la excepción prevista en el artículo 2, apartado 2, letra d), de la Directiva 2006/123".

Los apartados 2 y 3 del artículo 8 de la norma proyectada contienen una serie de requisitos, entendidos estos como "cualquier obligación, prohibición, condición o límite al acceso al ejercicio de una actividad de servicios previstos en el ordenamiento jurídico o derivados de la jurisprudencia o de las prácticas administrativas o establecidos en las normas de los colegios profesionales" ex artículo 3.8 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio -que incorpora parcialmente la citada Directiva 2006/123- (en adelante, "Ley 17/2009").

Tal y como exige el artículo 9.2 de la Ley 17/2009: "Todos los requisitos que supediten el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio deberán ajustarse a los siguientes criterios: a) No ser discriminatorios. b) Estar justificados por una razón imperiosa de interés general. c) Ser proporcionados a dicha razón imperiosa de interés general. d) Ser claros e inequívocos. e) Ser objetivos. f) Ser hechos públicos con antelación. g) Ser transparentes y accesibles".

A mayor abundamiento, cabe recordar que el artículo 4.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público establece que: "Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. Asimismo deberán evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos".

A juicio del Consejo de Estado, los requisitos relativos al desarrollo de los cursos previstos en los apartados 2 y 3 del artículo 8 adolecen de falta de justificación y proporcionalidad y pueden constituir una limitación en el ejercicio de la actividad económica de los prestadores de los cursos de sensibilización y reeducación vial, que, como se recordó por el TJUE, están incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123, por lo que dichos apartados deberían ser suprimidos.

Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

5.- Establece la disposición final segunda que la presente orden entrará en vigor el 1 de julio de 2024.

La MAIN justifica tal previsión simplemente aludiendo al artículo 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, según el cual: "Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 2.1 del Código Civil, las disposiciones de entrada en vigor de las leyes o reglamentos, cuya aprobación o propuesta corresponda al Gobierno o a sus miembros, y que impongan nuevas obligaciones a las personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional como consecuencia del ejercicio de ésta, preverán el comienzo de su vigencia el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación. Lo previsto en este artículo no será de aplicación a los reales decretos-leyes, ni cuando el cumplimiento del plazo de transposición de directivas europeas u otras razones justificadas así lo aconsejen, debiendo quedar este hecho debidamente acreditado en la respectiva Memoria".

A la vista de este artículo y constituyendo la norma remitida a consulta una disposición que impone nuevas obligaciones -o, por lo menos, las modifica- a personas que desempeñan una actividad económica, y ante la imposibilidad de que entre en vigor el 1 de julio de 2024, la entrada en vigor de la norma debería deferirse al 2 de enero de 2025. Ahora bien, teniendo en cuenta la relativa urgencia a la que se alude en la MAIN para justificar la omisión del trámite de consulta pública, debe ponderarse la posibilidad de adelantar su entrada en vigor a una fecha anterior, que, en todo caso, permita a los particulares poder adaptarse a la nueva regulación, justificándolo debidamente en la MAIN.

6.- En relación con el contenido de los cursos previsto en el anexo I, este, en general, contiene, con mayor o menor grado de detalle, las previsiones del artículo 8 de la Orden INT/2596/2005, salvo en lo relativo a la actuación en caso de accidente de tráfico, cuestión respecto a la cual no existe mención alguna en la nueva regulación. No se desaprueba su omisión, si bien debería justificarse su supresión en la MAIN.

7.- En fin, debe revisarse la redacción del texto y, en particular de los anexos, en especial los signos de puntuación y el uso de mayúsculas y minúsculas.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones esenciales formuladas al artículo 3 y a los apartados 2 y 3 del artículo 8 y consideradas las restantes, puede V. E. aprobar el proyecto de Orden por la que se regulan los cursos de sensibilización y reeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 18 de julio de 2024

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.