Proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1049/2022, de 27 de diciembre, por el que se establecen las normas para la aplicación de la condicionalidad reforzada y de la condicionalidad social que deben cumplir las personas beneficiarias de las ayudas en el marco de la Política Agraria (sic) Común que reciban pagos directos, determinados pagos anuales de desarrollo rural y del Programa de Opciones Específicas por la Lejanía y la Insularidad (POSEI),

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 13 de junio de 2024, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de la Orden de V. E. de 3 de junio de 2024, registrada de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de real decreto por el que se modifica el Real Decreto 1049/2022, de 27 de diciembre, por el que se establecen las normas para la aplicación de la condicionalidad reforzada y de la condicionalidad social que deben cumplir las personas beneficiarias de las ayudas en el marco de la Política Agraria (sic) Común que reciban pagos directos, determinados pagos anuales de desarrollo rural y del Programa de Opciones Específicas por la Lejanía y la Insularidad (POSEI), remitido con carácter urgente.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto sometido a consulta

El proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1049/2022, de 27 de diciembre, por el que se establecen las normas para la aplicación de la condicionalidad reforzada y de la condicionalidad social que deben cumplir las personas beneficiarias de las ayudas en el marco de la Política Agrícola Común que reciban pagos directos, determinados pagos anuales de desarrollo rural y del Programa de Opciones Específicas por la Lejanía y la Insularidad (POSEI), consta de un preámbulo, un artículo con once apartados, y una disposición final.

El preámbulo expone que, transcurrido el primer año de aplicación del Plan Estratégico de la PAC, es necesario realizar algunos ajustes con el fin de garantizar su aplicación efectiva y reducir la carga administrativa. Para ello, se siguen los criterios recogidos en el Reglamento (UE) 2024/1468 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, por el que se modifican los Reglamentos (UE) 2021/2115 y (UE) 2021/2116 en lo que respecta a las normas en materia de buenas condiciones agrarias y medioambientales, los regímenes en favor del clima, el medio ambiente y el bienestar animal, las modificaciones de los planes estratégicos de la PAC, la revisión de los planes estratégicos de la PAC y las exenciones de controles y sanciones.

El artículo único modifica diversos artículos y parte de los anexos del Real Decreto 1049/2022.

Tal y como expone la memoria, la finalidad de la modificación del artículo 5 consiste en suprimir la obligación de controlar y penalizar por condicionalidad a las explotaciones de superficie igual o inferior a las 10 hectáreas (artículo 5).

En coherencia con ello, se modifican los artículos 8.1, respecto a los controles sobre el terreno, y 14, en lo referente a la aplicación de las penalizaciones.

En el artículo 8.3 se introduce una modificación que, según expone la memoria, tiene por objeto precisar la cronología del procedimiento de muestreo para los controles sobre el terreno.

En relación con la BCAM 5, sobre la gestión de labranza, se modifica la redacción del artículo 17 bis en el sentido de prever que la autorización en él contemplada se podrá aplicar a campañas sucesivas si se mantienen las condiciones; además, se modifica el anexo II del mencionado real decreto con el fin de establecer excepciones a la prohibición de laboreo en vertical a las pequeñas explotaciones.

Respecto a la BCAM 6, relativa a la cobertura mínima del suelo, se flexibilizan sus reglas al permitir algún tipo de labor superficial en los cultivos herbáceos de invierno, así como el abonado en verde. En cultivos leñosos, la obligación de un metro de cubierta se podrá realizar con restos de poda y el período de mantenimiento de la cubierta podrá ser ajustado por las comunidades autónomas. Por último, en los barbechos se podrán aplicar tratamientos agrícolas todo el año.

También se flexibiliza la BCAM 7 en relación con la rotación y diversificación de cultivos, permitiendo que el agricultor pueda elegir entre dos prácticas: la rotación con diversificación de cultivos o la diversificación anual de cultivos con unos requisitos mínimos.

Por último, en la BCAM 8 se elimina la obligación de dejar un porcentaje mínimo de superficie agrícola dedicada a superficies o elementos no productivos.

Se incorporan dos disposiciones transitorias en el real decreto que se modifica, la cuarta y la quinta; la cuarta se refiere al régimen transitorio para los beneficiarios de las ayudas incluidas en los programas para el desarrollo rural en virtud del Reglamento (UE) n.º 1305/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1698/2005 del Consejo; y la quinta determina que a partir del 1 de enero de 2025, el año a tener en cuenta para las rotaciones de la práctica 1 de la BCAM 7 será 2023.

La disposición final determina que los apartados uno, dos y tres del artículo único, entrarán en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado"; los apartados cuatro, siete, ocho, nueve y diez del artículo único, entrarán en vigor el 1 de enero de 2024; y los apartados cinco, seis y once en la fecha que establezca la modificación del Plan estratégico de la PAC que se apruebe en 2024.

Segunda.- La memoria del análisis de impacto normativo

Expone la memoria que la finalidad del proyecto consiste en mejorar la eficacia y reducir la carga administrativa asociada a la ejecución de la PAC y al control de determinados requisitos.

En cuanto a las alternativas consideradas, se ha descartado la no adopción de una medida normativa, debido a la necesidad de llevar a cabo la regulación "como consecuencia de la obligada aplicación de Derecho de la UE".

A los efectos de lo previsto en el artículo 25.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, se dice que la norma no se encuentra en el Plan Anual Normativo para el año 2024, ya que su necesidad se deriva de la concurrencia de acontecimientos adversos, dificultades e incertidumbres a los que se enfrentan los agricultores en la actualidad.

En lo que hace a la entrada en vigor, se señala que las fechas previstas de entrada en vigor traen causa de lo establecido en el Reglamento 2024/1468, a fin de garantizar una aplicación ordenada de las medidas adoptadas, y debido al carácter urgente de la situación, habida cuenta de la necesidad apremiante de abordar el excepcional abanico de dificultades e incertidumbres a que se enfrentan los agricultores.

Se expone que el título competencial que habilita para dictar la norma es el previsto en la regla 13.ª del artículo 149.1 de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

En cuanto a los impactos de la norma, se dice lo siguiente:

- No tendrá efectos significativos sobre la economía en general, "al tratarse de ajustes técnicos" de la PAC; tampoco se estima que vaya a tener efectos relevantes sobre la competencia ni sobre la unidad de mercado.

- Supone una reducción de las cargas administrativas que se cuantifica en 8.000 euros.

- En lo que hace al test pyme, se expone que el sector agrícola en España está caracterizado por una marcada dualidad: de una parte, está integrado por un gran número de pequeñas explotaciones de muy reducida dimensión (el 78,5 % de las explotaciones tienen menos de 10 ha y suponen tan solo el 11,2 % de la Superficie Agrícola Utilizada -SAU-); mientras que, en el otro extremo, un minoritario grupo de grandes explotaciones absorbe la mayor parte de la superficie útil (las explotaciones de más de 50 ha suponen, en número, el 6,0 % y concentran más del 67,8 % de la SAU). Se añade que las modificaciones incorporadas resultan beneficiosas sobre el conjunto de las pequeñas y medianas empresas, pues pasan a disponer de un régimen jurídico más favorable para los pequeños agricultores, al reducir la carga burocrática.

- En cuanto al impacto de género, se parte del diagnóstico de la igualdad de género en el medio rural que se hizo en 2021, cuyas conclusiones se reseñan. No obstante, se añade, el proyecto no establece acciones que supongan impacto por razón de género.

- El proyecto carece de otros impactos sociales (sobre la infancia y adolescencia, en la familia, por razón de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con movilidad reducida).

- Sobre el impacto medioambiental, se indica lo siguiente en el correspondiente capítulo de la memoria:

* "Este proyecto de real decreto viene, principalmente, a incorporar al marco normativo español lo establecido en el Reglamento XXXX del Parlamento Europeo y del Consejo, de XX de mayo de 2024.

Además, las flexibilidades adoptadas en el marco de las BCAM 5 se refieren o bien, a la necesidad de que en parcelas de tamaño muy reducidas o con sistema de riego o sistema de conducción no permita labrar transversalmente de permitir algún tipo de labor en la dirección de máxima pendiente, por lo que su impacto sería muy limitado.

En cuanto a las flexibilidades a adoptar en el marco de la BCAM 6 permitirán a los agricultores realizar algún tipo de labor para el control de la vegetación adventicia sobre los rastrojos o incluso permitir el abonado en verde que por su razón de ser lo que evitan son el uso de productos fitosanitarios o el uso de fertilizantes inorgánicos. Por otro lado, también se contempla la posibilidad de establecer cubiertas vegetales inertes formadas por restos vegetales, como los restos de poda de los cultivos leñosos. Todas estas prácticas tendrán cierto impacto medioambiental, si bien, éste será limitado.

Con respecto a las nuevas posibilidades planteadas con respecto a la BCAM 7, indicar que, la práctica de la diversificación es un elemento que ayuda activamente a la consecución de los objetivos medioambientales de la BCAM del mismo modo que la rotación, y es una opción que ya estaba contemplada en el pasado.

Por otro lado, con respecto a la eliminación de la obligación de dejar un porcentaje de superficies y elementos no productivos de la BCAM 8 viene motivada su eliminación de la condicionalidad llevada a cabo por el Reglamento XXXX del Parlamento Europeo y del Consejo, de XX de mayo de 2024. No obstante, se siguen manteniendo el resto de las obligaciones de la BCAM 8, y la eliminación de esta BCAM 8.1 precisa de la necesidad de un ecorrégimen que fomenta ya el establecimiento de este tipo de superficies no productivas, por lo que los objetivos de la BCAM se puedan alcanzar de manera satisfactoria".

- Sobre el impacto por razón de cambio climático, se dice que es nulo "puesto que las BCAM que se modifican afectan a la protección y calidad del suelo, sin que se vean afectadas directamente las BCAM que sí que están directamente vinculadas con la acción de mitigación del cambio climático y adaptación a este, y en concreto las BCAM 1, 2 y 3, que figuran en el anexo II del Real Decreto 1049/2021, de 27 de diciembre".

- No se prevén impactos sobre el uso de medios o servicios electrónicos de la Administración digital.

Además, se señala en la memoria lo siguiente:

"Habida cuenta la necesidad de proporcionar a los agricultores una mayor flexibilidad en el ejercicio de sus actividades agrícolas, teniendo en cuenta los retos cada vez más acuciantes, la imprevisibilidad de las condiciones meteorológicas y la incertidumbre económica a los que se enfrentan, conviene abordar, con carácter urgente, las repercusiones del excepcional abanico de dificultades e incertidumbres a que se enfrentan".

Se expone que la norma no será objeto de evaluación ex post.

Tercero.- Expediente remitido

a. Consulta previa

Se ha llevado la consulta pública previa entre el 19 de marzo y el 3 de abril de 2024 a través del portal web del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. La consulta se refería a la elaboración de un proyecto de real decreto para la adaptación de diversos reales decretos en el marco de la modificación del Plan Estratégico de la PAC, que luego se dividieron en diversas normas independientes, según refleja la memoria.

Se recibieron observaciones de las siguientes entidades: Asociación de Agrupaciones de Defensa Vegetal de Cataluña, Cooperativas Agro-alimentarias de España, Fundación Global Nature, SEO/BirdLife y WWF España y de la directora general de Ganadería y Sanidad Agraria de la Consejería de Medio Rural y Política Agraria del Gobierno del Principado de Asturias. Dichas observaciones se referían a la necesidad de introducir modificaciones en diversos reales decretos en el ámbito de la PAC (reales decretos 1045/2022, 1047/2022, 1048/2022, 1049/2022, y 1054/2022).

b. Trámite de audiencia e información pública

Este trámite se celebró entre el 25 de abril y el 7 de mayo de 2024, una vez redactado el primer proyecto normativo.

Se recibieron observaciones procedentes de algunos particulares y de las siguientes entidades y asociaciones: Asaja Cádiz, Fundación Global Nature, Unión de Agricultores y Ganaderos de Navarra, COAG, Asaja Almería, Cooperativas Agroalimentarias de España, Asociación Valenciana de Agricultores, Fundación Naturaleza y Hombre, UPA, Fundación para la Conservación del Quebrantahuesos, Fundación Oso Pardo, SEO/BirdLife, WWF España, Asaja y Unión de Uniones.

Algunas de las observaciones se dirigían a proponer cambios que eliminaran restricciones del vigente real decreto; en relación con ellas, se señaló por el departamento que las reglas recogidas se han atenido a lo previsto en el reglamento de la UE y en el plan estratégico nacional.

Otras entidades consideraban que debían suprimirse algunas de las flexibilizaciones recogidas en el proyecto, como la excepción de los controles a las explotaciones de menos de 10 hectáreas o las medidas previstas en relación con las BCAM; por el ministerio proponente se señaló que estaban previstas en el reglamento de la UE recién aprobado.

c. Consulta a las comunidades autónomas

Se ha consultado el proyecto a las comunidades autónomas, habiéndose recibido escritos de Canarias, Aragón, Comunidad Valenciana, Comunidad Foral de Navarra, Andalucía, Castilla y León, Cantabria, La Rioja, Galicia, Extremadura, Castilla-La Mancha, Región de Murcia, Illes Balears y Cataluña (esta última sin observaciones).

En particular, algunas de las comunidades autónomas adujeron que debía contemplarse la previsión, recogida en la propuesta de modificación del Reglamento (UE) n.º 2021/2115, del Parlamento Europeo y del Consejo de 2 de diciembre de 2021 por el que se establecen normas en relación con la ayuda a los planes estratégicos que deben elaborar los Estados miembros en el marco de la política agrícola común (planes estratégicos de la PAC), financiada con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), y por el que se derogan los Reglamentos (UE) n.º 1305/2013 y (UE) n.º 1307/2013, de flexibilizar la PAC permitiendo exenciones específicas de los requisitos de las normas BCAM 5, 6, 7 o 9 por condiciones locales. Por el departamento se contestó que no parecía oportuno hacerlo sin que se conocieran los problemas específicos que pudiera conllevar el incumplimiento temporal de alguna BCAM, por lo que el tratamiento de la cuestión se haría en el marco de otra reforma normativa, cuando se diesen situaciones específicas que impidiesen la aplicación de las normas. También se rechazaron otras observaciones sobre diversos aspectos -como la modificación de la BCAM 7-, señalando que las reglas recogidas en el proyecto eran coherentes con las soluciones previstas en el Plan Estratégico de la PAC presentado por España, por lo que no podían aceptarse las propuestas de cambio sin modificar previamente dicho plan.

d. Informes solicitados

Mediante oficio de 25 de abril de 2024 se requirió el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, que no consta que haya llegado a emitirse.

También se recabó el informe del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico el 26 de abril de 2024, reiterándose luego la petición el 8 de mayo siguiente. Dicho informe fue emitido después de la devolución del expediente por el Consejo de Estado, tal y como refleja el antecedente quinto.

e. Informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local, de 7 de mayo de 2024

Se indica en el informe que la Política Agrícola Común se incluye dentro de la competencia atribuida al Estado por el artículo 149.1.13.ª CE en relación con las "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica", competencia prevalente que queda reflejada en la disposición final primera del real decreto objeto de modificación. No se formulan observaciones.

f. Informes de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación

El primer informe, emitido el 8 de mayo de 2024, versa sobre el contenido de la norma y no plantea observaciones al proyecto consultado.

Se incluye, asimismo, un informe del día 9 de mayo siguiente, relativo a la tramitación.

Cuarto.- Devolución del expediente

Por la Presidenta del Consejo de Estado, a propuesta de la sección ponente, se devolvió con el fin de que se recabara el informe del Consejo Asesor de Medio Ambiente, dado que de conformidad con el artículo 19.2.a) de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, resulta preceptivo dicho informe en relación con los proyectos de reglamento con incidencia ambiental y, en especial, sobre las cuestiones que han de ostentar la condición de normativa básica.

Quinto.- Nueva documentación incorporada

Tras la devolución del expediente, se ha incorporado la siguiente documentación:

a.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de 24 de mayo de 2024

En dicho informe se hacían las siguientes observaciones:

- Se proponía suprimir el apartado uno, pues se estimaba que esta relajación suponía que más de 400.000 beneficiarios de la PAC en España pudieran quedar exentos de control de su actividad al respecto de uno de los tres pilares en que se basa la PAC a nivel de la Unión Europea, que es el ambiental (junto con el económico y el social), lo que se estima que es un mal precedente. Se añade que era "preocupante que estas propuestas de modificación del Real Decreto 1049/2022 se contemplen a través de la actualización del propio Real Decreto 1049/2022, y no como medidas temporales o coyunturales ante una situación sobrevenida (sequía, guerra de Ucrania, etc.)".

- Por la misma razón se proponía la supresión de los apartados dos, tres y cuatro del artículo único.

- Se consideraba procedente eliminar el apartado siete, relativo a la modificación de la BCAM 6 en relación con los cultivos herbáceos, al considerar que la medida podía afectar muy negativamente a la biodiversidad y que se consideraba que la medida no tenía ningún impacto positivo sobre la productividad.

- Se consideraba procedente suprimir la modificación de la BCAM 8, que proyecta el apartado nueve, por apreciar que tiene efecto directo y un impacto negativo elevado sobre las medidas de protección de la biodiversidad, por desaparición de espacios no productivos en los que pueden desarrollarse ciclos naturales de reproducción, alimentación y habitabilidad de especies silvestres de fauna y flora.

Se concluía, en lo que hace a los aspectos de fondo, señalando la conveniencia de evaluar los efectos de las medidas previstas en los compromisos de España en materia de cambio climático.

En cuanto a la tramitación, se indicaba que debía recabarse el informe del Consejo Asesor de Medio Ambiente. También se proponía incluir un análisis del impacto ambiental de las medidas.

Dichas observaciones son contestadas en la memoria en los siguientes términos:

- En lo que se refiere a la supresión de los apartados uno, dos, tres y cuatro, se indica que dichas medidas no tienen por objeto relajar las medidas ambientales, dado que los agricultores con explotaciones de una superficie inferior a 10 hectáreas no quedan exentos del cumplimiento de las normas sobre condicionalidad reforzada, sino de las cargas administrativas y de la imposición de penalidades. También se indica que las medidas previstas son las recogidas en el Reglamento (UE) 2024/1468, que no prevé su aplicación temporal, por lo que, si se estableciera así, podría ser discriminatorio para los agricultores nacionales y sería contrario al citado reglamento.

- Sobre la supresión del apartado 7, en relación con la BCAM 6, se indica que en dicha norma no entran en juego los objetivos relacionados con la biodiversidad. Además, se indica que, en relación con la cubierta mínima del suelo, el real decreto sigue estableciendo que los agricultores deben mantener dicha cubierta durante el periodo sensible, razón por la cual se permite únicamente un laboreo poco profundo.

- En cuanto a la supresión propuesta del apartado 8, se dice que la solución acogida resulta de la aplicación directa de la nueva redacción del anexo III del Reglamento (UE) 2021/2115, conforme a la redacción del apartado 6 del artículo 1 del Reglamento (UE) 2024/1468. El reglamento no permite a los Estados miembros decidir si mantienen o no este requisito dentro de la condicionalidad reforzada, sino que lo elimina de forma permanente y de directa aplicación para todo el territorio de la UE

b.- Documentación relativa a la consulta al Consejo Asesor de Medio Ambiente

Según resulta del expediente, se ha llevado a cabo la consulta al Consejo Asesor de Medio Ambiente mediante el procedimiento escrito. Se señala en el informe de la secretaría general técnica del departamento que el procedimiento para presentar observaciones en dicho órgano concluye el 11 de junio de 2024.

Se han incorporado las observaciones presentadas por Asaja, que ya había presentado escritos en el trámite de audiencia e información pública.

c.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 3 de junio de 2024

En él se da cuenta de las nuevas actuaciones realizadas tras la devolución del expediente por el Consejo de Estado.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido de nuevo al Consejo de Estado para dictamen, haciéndose constar en la orden de remisión la urgencia de la consulta.

Estando ya el expediente en el Consejo de Estado se registró la entrada de la siguiente documentación:

a.- Alegaciones presentadas ante el CAMA

Se recibieron los escritos presentados por las siguientes entidades:

- COAG, que valoraba muy favorablemente la norma y reiteraba las observaciones realizadas en el trámite de información pública.

- UPA, que hacía una observación sobre la BCAM 7, en línea con otra realizada en el trámite de información pública.

- UGT, que proponía modificar las normas de condicionalidad social.

- WWF, que reiteró las observaciones realizadas en el trámite de información pública.

- SEO Birdlife, que presentó observaciones en términos análogos a los de WWF, reiterando también las ya realizadas con anterioridad.

b.- Informe del departamento sobre las alegaciones presentadas

En el informe se ponía de manifiesto que gran parte de las alegaciones realizadas eran reiteración de las presentadas en el trámite de información pública, y se reiteraban las razones por las que entonces se habían rechazado.

Además, en lo que hacía a las presentadas por UGT sobre la condicionalidad social, se indica que se trata de una materia que no es objeto del proyecto, por lo que no se acepta. Se indicaba, además, que en este momento procedimental no se podía modificar un anexo totalmente desvinculado del expediente de elaboración normativa. En todo caso, el sistema de penalizaciones ya se recoge en otras normas reguladoras de la PAC en España.

I.- Objeto de consulta

Versa la consulta sobre el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1049/2022, de 27 de diciembre, por el que se establecen las normas para la aplicación de la condicionalidad reforzada y de la condicionalidad social que deben cumplir las personas beneficiarias de las ayudas en el marco de la Política Agrícola Común que reciban pagos directos, determinados pagos anuales de desarrollo rural y del Programa de Opciones Específicas por la Lejanía y la Insularidad (POSEI).

De acuerdo con el marco normativo al que luego se hace referencia, el presente dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que respectivamente se refieren a las disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo, y a los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones.

Se ha recabado el dictamen con carácter urgente, dada la importancia de los intereses afectados por la norma. La tramitación del proyecto se ha llevado a cabo con la misma urgencia.

II.- Competencia del Estado

El dictamen del Consejo de Estado número 1.901/2022, de 21 de diciembre, en relación con el entonces proyecto del real decreto cuya modificación ahora se proyecta, puso de manifiesto que este se acomodaba al régimen constitucional de distribución de competencias en la materia, por cuanto es jurisprudencia constitucional reiterada (sentada, entre otras, en la Sentencia del Tribunal Constitucional 104/2013, de 25 de abril, F.J. 5) que la competencia que el artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española reserva al Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, le permite "establecer las directrices globales de ordenación y regulación del mercado agropecuario nacional (...) quedando reservada a la Comunidad Autónoma la competencia para adoptar, dentro del marco de esas directrices generales, todas aquellas medidas que no resulten contrarias a las mismas, sino complementarias, concurrentes o neutras de tal forma que estando encaminadas a mejorar las estructuras de la agricultura y ganadería propias no supongan interferencia negativa o distorsión de la ordenación general establecida por el Estado, sino más bien que sean coadyuvantes o inocuas para esta ordenación estatal".

La misma doctrina es aplicable al proyecto ahora consultado, que se ampara en el mismo título competencial que sirvió de base al referido Real Decreto 1049/2022.

III.- Rango de la disposición

La norma proyectada cuenta con base jurídica suficiente y con un rango normativo adecuado. En efecto, su finalidad consiste en modificar otra del mismo rango, de conformidad con las habilitaciones recogidas hoy en la disposición final decimosexta de la Ley 30/2022, de 23 de diciembre, por la que se regulan el sistema de gestión de la Política Agrícola Común y otras materias conexas.

IV.- Tramitación de la norma

La tramitación del proyecto se ha llevado a cabo a través del procedimiento adecuado. En efecto, se ha abierto un trámite de consulta pública previa; se ha redactado una memoria del análisis de impacto normativo; se ha sustanciado el trámite de información pública y consulta a las comunidades autónomas, y se ha recabado el informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local y de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa -que, a pesar del tiempo transcurrido, no llegó a emitirse-.

Además, tras ser devuelto el expediente en los términos que han quedado expresados, se ha recabado el informe del Consejo Asesor de Medio Ambiente. Dicho informe es exigido por el artículo 19.2.a) de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que lo requiere en relación con los proyectos de reglamento con incidencia ambiental y, en especial, sobre las cuestiones que han de tener la condición de normativa básica.

Dicho informe se ha llevado a cabo a través del procedimiento escrito, dando plazo a los miembros del CAMA para que presenten las observaciones que estimen pertinentes. Ha de llamarse la atención acerca de la circunstancia de que, cuando se remitió el expediente al Consejo de Estado, no había vencido dicho plazo, que concluye el 11 de junio. No obstante, se estima que no resulta procedente devolver nuevamente el expediente por esta razón, habida cuenta de la urgencia justificada en la aprobación de la norma, y de que, en todo caso, en el momento de emitirse el presente dictamen dicho plazo habrá concluido ya y podrán haberse incorporado todas las observaciones realizadas por los miembros del CAMA.

En la tramitación del proyecto se ha prescindido del trámite de aprobación previa por parte del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, que sí que fue recabada, en cambio, en relación con la norma que ahora se modifica. No obstante, a juicio del Consejo de Estado ello no impide aprobar el proyecto, pues los cambios que se introducen no afectan a aquellas materias que determinan el carácter preceptivo de dicha aprobación previa, conforme a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en la redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público).

Se estima por ello que se han observado los trámites esenciales que el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en la redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público) sanciona para la elaboración de las normas reglamentarias.

En todo caso, no puede dejar de llamar la atención el Consejo de Estado sobre la necesidad de compatibilizar la urgencia en el procedimiento de elaboración de disposiciones normativas, cuando concurren razones de interés público para ello, con la exigencia de evitar que dicha urgencia pueda condicionar de forma negativa la tramitación y la ponderación de todos los intereses en juego, en lo que hace en particular en los trámites previstos en la citada Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente

V.- Marco normativo y principales decisiones adoptadas. Valoración general de la norma

1. Marco normativo

La nueva Política Agrícola Común aplicable al período 2023-2027 ha apostado por una mayor subsidiariedad, concebida como un incremento de la participación de los Estados miembros en el ejercicio de las competencias con incidencia sobre el sector agroalimentario, a partir de la idea de que ello permitirá "tener mejor en cuenta las necesidades y las condiciones locales (...) [y] maximizar [la] contribución [de cada Estado miembro] a los objetivos de la UE" (Comunicación de la Comisión sobre El futuro de los alimentos y de la agricultura (COM (2017) 713 final).

Con tal propósito, el Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, ordenó a los Estados miembros elaborar un plan estratégico de la PAC, único para todo el territorio nacional, en el que, sobre la base del análisis de debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades (DAFO) y de una evaluación de sus necesidades, se especificaran las metas que se proponían alcanzar para dar cumplimiento a los objetivos de la PAC y las intervenciones -o instrumentos de ayuda- a través de las que lograrían las metas fijadas. El Plan Estratégico de la PAC del Reino de España 2023-2027 fue aprobado por la Comisión mediante una Decisión de Ejecución de 31 de agosto de 2022.

Otro de los aspectos centrales de la nueva PAC es el de la condicionalidad reforzada, que tiene por objeto garantizar una agricultura sostenible, pero, al mismo tiempo, coherente con otros objetivos, entre los cuales se incluyen la protección al medio ambiente y la salud pública. Con esta finalidad, el Reglamento (UE) 2021/2115 estableció una serie de Requisitos Legales de Gestión (RLG) y de Buenas Condiciones Agrarias y Medioambientales (BCAM) que se deben aplicar en el marco de la condicionalidad reforzada.

Por su parte, el Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común y por el que se deroga el Reglamento (UE) n.º 1306/2013, establece el sistema de penalizaciones que se debe aplicar a aquellos beneficiarios de ayudas que no cumplan con las obligaciones relativas al sistema de la condicionalidad reforzada.

En el ámbito interno, el Real Decreto 1049/2022 ha tenido por finalidad establecer las normas básicas en materia de condicionalidad reforzada y las disposiciones de condicionalidad social que han de cumplir los beneficiarios de los pagos directos, de conformidad con los referidos reglamentos. Su anexo II recoge las Buenas Condiciones Agrarias y Medioambientales de la Tierra (BCAM), a las que deben ajustarse las explotaciones beneficiarias de las ayudas.

Transcurrido un tiempo desde la vigencia de aquellas normas, se ha puesto de manifiesto tanto en el ámbito nacional como en el de la Unión Europea, la necesidad de llevar a cabo la modificación de algunos aspectos de la PAC, con el fin de flexibilizar algunas de sus reglas para las pequeñas explotaciones y reducir la carga administrativa.

Con este propósito se ha aprobado el Reglamento (UE) 2024/1468 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, por el que modifican los Reglamentos (UE) 2021/2115 y (UE) 2021/2116 en lo que respecta a las normas en materia de buenas condiciones agrarias y medioambientales, los regímenes en favor del clima, el medio ambiente y el bienestar animal, las modificaciones de los planes estratégicos de la PAC, la revisión de los planes estratégicos de la PAC y las exenciones de controles y sanciones.

Tal y como explica la parte expositiva del citado reglamento, el primer año de aplicación de los citados reglamentos de la UE ha dejado claro que es necesario hacer algunos cambios para la efectiva implementación de los planes estratégicos y para reducir las cargas administrativas. También se hace referencia a las presiones que sufre el sector como consecuencia de diversos fenómenos meteorológicos y económicos, como los elevados costes de la energía. Por todo ello se procede a revisar y simplificar determinadas disposiciones de los Reglamentos (UE) 2021/2115 y (UE) 2021/2116 para garantizar que los Estados miembros pueden adaptar mejor sus planes estratégicos de la PAC a las necesidades de los agricultores y proporcionarles una mayor flexibilidad para el ejercicio de sus actividades agrícolas, teniendo en cuenta los retos cada vez mayores, la imprevisibilidad de las condiciones meteorológicas y la incertidumbre económica.

Entre las principales modificaciones introducidas por este reglamento, cabe mencionar las siguientes:

- En lo que hace al Reglamento (UE) 2021/2115, se establece la posibilidad de que los Estados miembros apliquen exenciones de los requisitos relativos a las normas BCAM 5, 6, 7 y 9 (artículo 13 del citado reglamento), se introducen algunos cambios en relación con la modificación de los planes estratégicos de la PAC y se modifica el anexo III, relativo a las normas de condicionalidad vinculadas a las BCAM.

- En relación con el Reglamento (UE) 2021/2116, se introducen importantes modificaciones en sus artículos 83 y 84, en el sentido de declarar la exención de los controles y de las sanciones establecidos por dicha norma a los agricultores cuyas explotaciones tengan un tamaño máximo que no sea superior a 10 hectáreas de superficie. Dichos controles y sanciones son los previstos en relación con las reglas de la condicionalidad (artículos 12 y 13).

El objetivo de la norma consultada consiste en llevar a cabo la modificación del Real Decreto 1049/2022 para adaptarlo a los cambios introducidos en el referido Reglamento (UE) n.º 2024/1468. Entre ellas, cabe hacer referencia a las siguientes:

- Se modifican los artículos 5, 8, y 14 con el fin de recoger la excepción de controles y penalizaciones a las explotaciones de menos de10 hectáreas.

- En segundo lugar, se modifica el artículo 17 bis, en el sentido de prever expresamente que la autorización regulada en dicho artículo, relativa a la posibilidad de laboreo en vertical, podrá ser aplicada a campañas sucesivas si se mantienen las mismas condiciones.

- Asimismo, se introducen modificaciones en el sentido de permitir que la autoridad competente autorice excepciones a las reglas previstas en la BCAM 5 (Gestión de labranza), BCAM 6 (Cobertura mínima del suelo) y BCAM 7 (Rotación en tierras de cultivo); además, se elimina la actual obligación de dejar un porcentaje de superficies y elementos no productivos, recogida en la BCAM 8.

El Consejo de Estado considera que la norma merece un juicio favorable en lo que hace a su conformidad con el reglamento citado sin que quepa formular reproche alguno desde el punto de vista estrictamente jurídico.

A este respecto, estima el Consejo de Estado que es correcta la regla de que los cambios en el régimen operador por los apartados cinco, seis y once del artículo único entrarán en vigor una vez que se apruebe la modificación del Plan estratégico de la PAC, pues se refieren a normas vinculadas con las BCAM que se recogían en dicho plan. En cambio, no resulta necesario condicionar la aprobación del resto de las normas a dicha entrada en vigor. En particular, en lo que hace a la exención de los controles y las penalizaciones de las explotaciones de tamaño inferior a 10 hectáreas, no es necesario esperar a dicha aprobación, habida cuenta de que el propio plan se remite (página 3607), en lo que hace a tales controles y penalizaciones, a lo que dispone el artículo 83 del Reglamento (UE) 2021/2116, precepto este que, en su nueva redacción, ha recogido dicha exención.

2.- Sobre las diferencias entre el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación sobre el alcance de la norma proyectada

Con ocasión de su tramitación, y tras la devolución del expediente por la Presidenta de este Consejo a propuesta de la sección ponente, se ha incorporado un informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. Dicho informe es crítico con el contenido de la disposición, por entender que muchas de las medidas previstas (en concreto las recogidas en los apartados uno, dos, tres, cuatro, siete y nueve) debían eliminarse o modificarse en el sentido de prever que tendrán carácter meramente temporal y no indefinido, por apreciar que podían ser negativas desde el punto de vista medioambiental y de protección de la biodiversidad.

Se plantea de esta forma por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico una oposición global al contenido de la disposición. Dichas diferencias se han mantenido después de la celebración de la reunión del CAMA, al no haber presentado ningún informe adicional, diferencias que deberían estar o ser resueltas en el momento de la aprobación del real decreto por el Consejo de Ministros. Hubiera sido deseable que estas diferencias hubieran podido ser superadas en la tramitación previa de la norma, si bien cabe entender las dificultades para ello, derivadas de la urgencia justificada y motivada en el procedimiento de elaboración y del alcance de las discrepancias. En relación con dichas observaciones cabe señalar lo siguiente:

a.- En primer lugar, se ha planteado en las observaciones realizadas por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y en la contestación del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación algunas dudas sobre el alcance de las modificaciones introducidas por el Reglamento (UE) 2024/1468 en los Reglamentos (UE) 2021/2115 y (UE) 2021/2116, y en qué medida obligan al Estado a introducir los correspondientes cambios en el Real Decreto 1049/2022. Básicamente, lo que se suscita es si podría el regulador español incluir solo algunas de las medidas flexibilizadoras previstas en el Reglamento (UE) 2024/1468, o establecer que tendrán carácter meramente temporal y no indefinido. Al respecto, cabe señalar lo siguiente:

- En primer lugar, las modificaciones introducidas en el Reglamento (UE) 2021/2116, en el sentido de excluir a las pequeñas explotaciones de los controles y de las sanciones de las obligaciones de condicionalidad, estima el Consejo de Estado que nada impediría que el regulador nacional estableciera reglas más exigentes que las previstas en el citado reglamento, ya fuera sometiendo a las pequeñas explotaciones a controles y al régimen de penalizaciones, o ya determinando que la exención en el ámbito puramente interno tendrá carácter meramente temporal. No cabe ignorar, a este respecto, que el considerando 17 del nuevo reglamento expone que dichas normas de condicionalidad siguen obligando a las pequeñas explotaciones, no obstante la exención de los mecanismos de control y penalización, y que lo que hace el reglamento en este punto es establecer un mínimo en lo que hace a los mecanismos de condicionalidad reforzada y control. No obstante, en la medida en que el reglamento (UE) ha establecido una regla al respecto que determina un equilibrio entre las exigencias de protección ambiental y las de simplificar las obligaciones formales y el régimen de penalizaciones de los titulares de pequeñas explotaciones, estima este Consejo que resulta razonable que el regulador español incluya normas análogas que no establezcan diferencias con los operadores económicos de otros países.

- En segundo lugar, en lo que se refiere a las modificaciones introducidas en el Reglamento (UE) 2021/2115, se ha suscitado alguna duda en relación con la BCAM 8. Al respecto, frente a la manifestación del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico de que debía suprimirse el apartado nueve del artículo único del proyecto, que modifica la BCAM 8, se señala en la memoria que dicha modificación trae causa de la modificación de la misma norma -la BCAM 8- en el Reglamento (UE) 2024/1468. Coincide en este punto el parecer del Consejo de Estado con el expuesto en la memoria y defendido por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, pues lo único que hace al respecto el apartado nueve del artículo único del proyecto consiste en ajustar la redacción de la BCAM 8 a la norma europea, eliminando la obligación de dedicar una parte de las tierras de cultivo a superficies y elementos no productivos de la norma BCAM 8.

b.- En todo caso, más allá de lo anterior, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico ha apuntado la posibilidad de que algunas de las reglas previstas en el proyecto -como la supresión de los controles y las penalizaciones- se establezcan de forma meramente temporal y no indefinida. Si bien esta cuestión, en la medida en que esté permitida por el reglamento (UE) en los términos que han quedado señalados, corresponde al núcleo político de la decisión que debe tomarse, que, como tal, corresponde al Consejo de Ministros, cabe sugerir la posibilidad de que se incluya en la norma, como se hace con frecuencia en las disposiciones de la UE, un mecanismo de evaluación de los efectos que tendrán las previsiones contenidas en la norma proyectada en los aspectos ambientales y económicos -fundamentalmente en lo que hace a las pequeñas producciones-, previendo expresamente la posibilidad de llevar a cabo una revisión de las soluciones normativas adoptadas a la vista de dicha evaluación y de la evolución del derecho de la UE en la materia. De acordarse así, pudiera preverse en la parte final de la norma, y establecerse la participación en dicho procedimiento de ambos departamentos.

3.- Otras consideraciones sobre la memoria

Por otra parte, estima el Consejo de Estado que debe completarse la memoria, en particular en lo que hace al capítulo de las alternativas regulatorias. En efecto, en su actual redacción, se señala que se ha descartado la no adopción de una medida normativa, "debido a la necesidad de regulación como consecuencia de la obligada aplicación de Derecho de la UE". Debe advertirse, sin embargo, que el Reglamento (UE) 2024/1468 deja un amplio ámbito de elección a los Estados para establecer los cambios en el régimen de la PAC en lo que respecta a las flexibilizaciones sobre su aplicación que se recogen en él. Y, de otra parte, que tal y como ha puesto de manifiesto el diferente criterio mantenido por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, pudiera plantearse también como alternativa unas soluciones distintas a las actualmente recogidas.

También en lo que hace a la memoria, procede, en línea con lo señalado por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, hacer un análisis más profundo sobre el impacto ambiental de la norma.

Se harán seguidamente algunas observaciones concretas al articulado en el apartado siguiente.

VI.- Observaciones al articulado

Preámbulo

Ganaría en claridad la redacción el cuarto párrafo del preámbulo si dijera lo siguiente: "El presente Real Decreto modifica los artículos 5, 8, 14 y 17 bis del Real Decreto 1049/2022...", realizando luego los ajustes oportunos.

Por otra parte, cabría desarrollar la referencia que se hace al cumplimiento de los principios de buena regulación recogidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Así, en particular, al tratar sobre el principio de proporcionalidad, cabe destacar que la finalidad principal, tanto de la norma de la UE como del proyecto ahora consultado, consiste en reducir las obligaciones y cargas de las pequeñas explotaciones, lo que cabe vincular con el principio de proporcionalidad.

Artículo 8.3 del Real Decreto 1049/2022

Este apartado, al que da nueva redacción el artículo único, quedará redactado así:

"3. Para garantizar la representatividad de la muestra se seleccionará en primer lugar aleatoriamente entre el 20 y el 25 % de las personas beneficiarias de ayudas que se someten a controles sobre el terreno, siendo seleccionados el resto sobre la base de un análisis de riesgos. No obstante, si el número de personas beneficiarias de ayudas que vayan a ser objeto de un control sobre el terreno supera ese número mínimo, el porcentaje de personas beneficiarias seleccionadas aleatoriamente en la muestra adicional no superará el 25 %".

El tenor de este artículo no es claro. Se propone, por ello, revisar su redacción, con el fin de darle mayor claridad.

Artículo 17 bis del Real Decreto 1049/2022

La nueva redacción dada al primer párrafo del apartado 1 de este artículo queda así:

"1. En el caso de plantaciones de cultivos leñosos que estuvieran implantadas antes del 1 de enero de 2023, cuyo marco de plantación, sistema de riego o sistema de conducción no permita labrar transversalmente a la dirección de máxima pendiente, la autoridad competente podrá permitir excepcionalmente, mediante una autorización individualizada que podrá aplicarse en las campañas sucesivas si se mantienen las condiciones, cuando no exista otra alternativa y no conlleve riesgo de erosión, algún tipo de labor vertical en dicha dirección, debiendo quedar todo ello debidamente justificado. Se entiende por laboreo vertical el sistema en el que el arado no invierte la tierra". [Se subrayan los cambios en la redacción respecto de la versión vigente].

Ganaría en claridad el precepto si el inciso "que podrá aplicarse en las campañas sucesivas si se mantienen las condiciones" se cambiara de lugar, previos los ajustes de redacción. Se propone por ello suprimirlo, incluyendo al final de la oración lo siguiente: "Esta autorización podrá aplicarse en las campañas sucesivas si se mantienen las condiciones que dieron lugar a su otorgamiento".

Apartado 3 del anexo II (BCAM 7) del Real Decreto 1049/2022

En la parte final de la nueva redacción que se da a las BCAM 7, se dice lo siguiente:

"No obstante, se aplicarán las siguientes excepciones:

i. Quedan exentas del cumplimiento de la BCAM las explotaciones:

a) En las que más del 75 % de las tierras de cultivo se utilice para producir hierbas u otros forrajes herbáceos, se utilice para el cultivo de leguminosas, sea tierras en barbecho o esté sujeto a una combinación de esos usos.

b) En las que más del 75 % de la superficie agrícola admisible sean pastos permanentes, se utilice para producir hierbas u otros forrajes herbáceos o para cultivos bajo agua durante una parte significativa del año o del ciclo de cultivo, o esté sujeto a una combinación de estos usos;

c) En las que la superficie de tierra cultivable es inferior o igual a 10 hectáreas.

d) Las certificadas de acuerdo con el Reglamento (UE) n.º 2018/848 sobre producción ecológica y etiquetado de los productos ecológicos".

A juicio del Consejo de Estado los dos incisos subrayados pudieran ser revisados con el fin de dar mayor claridad a la redacción, máxime cuando se incluye un subapartado i) pero no otro subapartado ii). Se propone, por ello, sustituir dichas dos frases por la siguiente: "No obstante, quedan exentas del cumplimiento de la BCAM las explotaciones:".

Disposición final única

Esta disposición tiene el siguiente tenor:

"Disposición final única. Entrada en vigor.

Los apartados uno, dos y tres del artículo único, entrarán en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

Los apartados cuatro, siete, ocho, nueve y diez del artículo único, entrarán en vigor el 1 de enero de 2024.

Los apartados cinco, seis y once entrarán en vigor en la fecha que establezca la modificación del Plan estratégico de la PAC que se apruebe en 2024".

A juicio del Consejo de Estado, no es correcto prever que la entrada en vigor de una norma se produzca antes de su publicación en el BOE. El problema puede ser resuelto en términos no de vigencia o validez, sino de eficacia, estableciendo que los referidos apartados (cuatro, siete, ocho, nueve y diez) se aplicarán de forma retroactiva a partir del 1 de enero de 2024, habida cuenta que dichos apartados no tienen efectos restrictivos para los derechos de los destinatarios de la norma.

Por otra parte, en lo que hace a las disposiciones del proyecto cuya entrada en vigor se condiciona a modificación del Plan, estratégico de la PAC, la propia aplicación de dichas modificaciones deberá tener en cuenta los términos en que se modifique el Plan, siguiendo los procedimientos que regulan su elaboración y, en su caso, la evaluación de impactos ambientales, lo que sería conveniente recordar en el preámbulo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 13 de junio de 2024

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.