Coordinación como fundamento de mejora de las políticas de inclusión social

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) publica un informe que analiza los retos que enfrenta la promoción de la inclusión social en España, entre los que la coordinación de servicios es un elemento nuclear.

El documento parte de una definición de la exclusión social que se aleja de un enfoque centrado en la pobreza monetaria, como métrica principal, para aproximarse a la evaluación del potencial inclusivo de la sociedad. De este modo se apuesta por captar la naturaleza multidimensional y dinámica de las barreras que enfrentan las personas en su inclusión social. De acuerdo con la mayoría de las definiciones sobre la exclusión social, esta incorpora elementos como la multidimensionalidad (que incluye ingresos, pobreza, y otros aspectos que captan el nivel de vulnerabilidad de la persona); la dinámica (la exclusión social intenta así atender a los factores subyacentes que predicen la vulnerabilidad de una persona a lo largo de un período); la ausencia de participación (procurándose la medición de la capacidad de una persona para participar ampliamente en sociedad y en las actividades que una sociedad considera relevantes); y multinivel (la exclusión social se define a nivel individual, aunque se relaciona con factores más allá del este nivel, como los hogares, las comunidades y las instituciones sociales).

Para la medición de la exclusión social en España desde la OCDE se consideraron varias fuentes de datos posibles y se determinan unos criterios objetivos para seleccionar aquellas fuentes más adecuadas. El informe de la OCDE constata que para mapear a la población identificada como socialmente excluida en relación con políticas concretas en España, es necesario identificar un conjunto relevante de barreras de exclusión social. Estas barreras explican, en parte, las razones por las que algunas personas caen en o tienen problemas para salir de situaciones de exclusión social. No obstante, las variables explicativas pueden estar en el origen de la exclusión social, es decir, causarla genuinamente, mientras que otras pueden ser consecuencia de ello; o, en otros casos, un marcador -entendido como característica mesurable en el nivel individual o familiar- que puede correlacionarse con las causas/efectos, pero no estar en su origen.

El informe se organiza en seis secciones de contenidos. La primera de ellas aborda las características de las personas en situación de exclusión social en España, partiendo de la naturaleza multidimensional del concepto para formular una tipificación de la población afectada en base a las barreras que encuentra para su inclusión social y sus características socioeconómicas.

El análisis realizado por la OCDE muestra que las poblaciones en situación de pobreza o exclusión social en España a menudo enfrentan más de una barrera para su inclusión, situaciones que requieren intervenciones políticas multidimensionales. Los resultados preliminares muestran que la población AROPE en España (en el año 2020) está lejos de ser un grupo homogéneo. Se detecta un gran número de personas para las que las barreras de exclusión social son relativamente débiles, junto a la alta prevalencia de población joven enfrentando situaciones de exclusión social. A estos se añaden otros seis grandes grupos que, según la OCDE precisarían diferentes y múltiples políticas de inclusión social: adultos/as que viven con personas adultas mayores en zonas rurales, personas adultas mayores desempleadas en edad de trabajar que viven en zonas rurales, personas inmigrantes pobres con hijas/os, personas extremadamente pobres, mujeres inmigrantes de mediana edad con hijos/as que viven en grandes ciudades, y personas muy pobres que viven en zonas con altos niveles de criminalidad y contaminación. En este sentido, la OCDE considera que podrían ser relevantes un subconjunto de barreras de exclusión social para definir perfiles de población, a modo de grupos de población que comparten uno o más problemas.

La segunda sección de contenidos aborda las respuestas políticas a las barreras de inclusión social en España, constatando que las competencias y responsabilidades en el diseño y la provisión de repuestas políticas en la materia se encuentran distribuidas en diferentes niveles administrativos. España, uno de los países más descentralizados de la OCDE en cuanto a gasto público, por su naturaleza político-administrativa ha de contar con numerosos actores para la gestión de la exclusión social, tanto a nivel nacional como territorial. De hecho, las prestaciones de renta mínima y las políticas de inclusión social son responsabilidad de las Comunidades Autónomas, mientras que, frecuentemente, son las autoridades locales las responsables de proporcionar una serie de políticas complementarias.

Entre las políticas analizadas en el estudio se encuentran aquellas que impactan en los resultados de inclusión, como son las políticas activas del mercado laboral, políticas de apoyo familiar (cuidado infantil y cuidados a largo plazo), políticas de salud (por ejemplo, las dirigidas a personas con adicciones y problemas de salud mental o discapacidad) y apoyo a vivienda, además de servicios sociales, prevención de la exclusión socioeconómica y ayuda a necesidades básicas.

En lo que se refiere a las áreas clave de reforma en las Comunidades Autónomas, el informe señala la necesidad de abordar la transición hacia una comprensión más amplia de los programas de inclusión social en todas las áreas políticas; la adopción de una perspectiva multidimensional; el desarrollo de mecanismos formales de coordinación en el ámbito de la inclusión social, tanto horizontal como vertical; la procura de la adecuación de los recursos dedicados a la inclusión social para satisfacer las necesidades y demandas de la población; el progreso hacia un marco de evaluación que asegure la continuidad y considere las perspectivas de las personas usuarias; y la adaptación a los retos digitales, tanto dentro de la administración como con la población en riesgo de exclusión.

El tercer apartado se refiere a los modelos de ingresos mínimos e itinerarios de inclusión en España. En este se identifican también aspectos clave de la gobernanza de la inclusión social, incluidos la coordinación entre diversos ámbitos políticos y entre niveles administrativos, la participación del Tercer Sector, el tipo de profesionales involucradas/os en la prestación de servicios, las prácticas y procesos de intercambio de datos, las complementariedades entre las políticas de inclusión social, y la existencia de planes para la inclusión social individualizada.

La OCDE identifica como reto importante para el sistema de renta mínima en España el establecimiento de redes de coordinación entre las autoridades nacionales, territoriales/regionales y locales para garantizar la prestación integral de servicios a las personas solicitantes de la renta de garantía de ingresos (RGI)/ingreso mínimo vital (IMV). Los medios de coordinación pueden incluir órganos interadministrativos, protocolos formales o sistemas de información que permitan compartir datos o formas más avanzadas de interoperabilidad entre diferentes proveedores de servicios y niveles de la administración

La cuarta sección de contenidos recoge las mejores prácticas en materia de inclusión social en diferentes países de la OCDE. Examina políticas para reducir la pobreza de ingresos garantizando el acceso y el apoyo adecuado a través de planes de ingresos mínimos y analiza cómo los países promueven la inclusión activa y facilitan la coordinación de servicios a través de mecanismos de coordinación entre diferentes áreas políticas, así como la promoción de una mayor y mejor integración de servicios.

En opinión de la OCDE, la eficacia del sistema de protección social de un país depende no solo del tipo de servicios disponibles sino también de la interacción de estos servicios entre sí, y también con las personas beneficiarias previstas. Por ello, la OCDE afirma que los beneficios de las políticas sociales solo funcionan cuando las personas pueden acceder a ellos de un modo fácil. De forma añadida, los servicios no deberían existir de forma aislada, ya que las personas enfrentan situaciones complejas y necesidades y vulnerabilidades multidimensionales que, a menudo, requieren intervenciones sociales múltiples para garantizar su bienestar. Por tanto, la coordinación e integración de los servicios de inclusión social tiene por objetivo garantizar que las personas puedan acceder a todo el catálogo de intervenciones que puedan necesitar.

Para avanzar en la integración de servicios, la adopción de equipos multidisciplinares en los modelos de intervención es una alternativa común en diferentes países, especialmente en sectores como la salud y el empleo. En la Atención Primaria de salud, algunos países han fomentado la práctica de equipos multidisciplinares totalmente integrados para adecuar los planes de atención a las necesidades específicas de los/las pacientes que precisan cuidados complejos. En la mayoría de los países donde hay información disponible, operan equipos de diferentes profesionales para abordar problemas desde una perspectiva multidimensional. Estos equipos están constituidos por profesionales con experiencia en diferentes campos, y las personas pueden recibir servicios en áreas tan diversas como la salud física y mental, el empleo, la vivienda o, incluso, apoyo legal.

La atención integrada requiere del establecimiento de nuevos roles profesionales, en particular, gestores/as de casos que adopten un enfoque integral e individualizado para evaluar y abordar las necesidades de las personas con la finalidad de desarrollar un plan de atención, asegurando la ejecución de este y el mantenimiento del compromiso/contacto con la persona atendida.

La integración de servicios también se puede ver favorecida por el intercambio de datos entre diferentes pilares y actores de los sistemas de bienestar. El informe de la OCDE reconoce que en casi todos los países de la Unión Europea se han impulsado reformas para mejorar la integración de los servicios de empleo y destaca el papel crucial que juegan para el intercambio de datos las plataformas de interoperabilidad. Asimismo, las autoridades buscan la integración de datos de atención sanitaria y de servicios sociales, y de los servicios sociales y empleo. Sin embargo, a menudo los datos se conservan en silos por parte de las organizaciones que los recopilan y los países carecen de un marco de políticas públicas coordinadas para guiar el uso de estos datos junto con prácticas de intercambio de cara a proteger la privacidad, permitir eficiencias, promover la calidad y fomentar la investigación innovadora.

El quinto apartado se refiere a la necesidad de contar con un marco de evaluación de la inclusión social en España, con un análisis de las ventajas referidas al desarrollo un sistema de seguimiento, y proporciona ejemplos específicos para su implementación tanto del marco a nivel nacional como de los pilotos a nivel regional.

La sexta sección aborda las orientaciones políticas para el futuro de la inclusión social en España con la finalidad de mejorar el marco actual de las políticas de inclusión. El capítulo incorpora recomendaciones para mejorar la aceptación y adecuación de las prestaciones de renta mínima (por ejemplo, para mejorar el proceso de solicitud del IMV o RGI, o su aceptación) y proporciona ideas sobre cómo mejorar la evaluación de las necesidades y coordinación de servicios (horizontal, vertical y también interinstitucional) de cara a ofrecer una atención integral y personalizada e itinerarios de inclusión para quienes los requieran. Finalmente, el capítulo analiza posibles mejoras en los incentivos laborales para personas perceptoras de una prestación de renta mínima e introduce un sistema de seguimiento y marco de evaluación para valorar los resultados de las reformas en materia de inclusión social.

Pese a que el objetivo de los sistemas de protección social es la protección de las personas contra riesgos sociales concretos, como períodos de desempleo o problemas de salud, quienes se encuentran en situación de exclusión social enfrentan múltiples y graves dificultades para su inserción social y laboral. La carencia de coordinación entre políticas, la ausencia de una práctica de políticas integradas o la aplicación de estas de forma aislada, reducen la efectividad de las medidas. Y, la carencia de recursos humanos y financieros y las desigualdades de acceso a servicios de calidad que cubran las necesidades de apoyo se suman a los desafíos para la promoción de las iniciativas de inserción social en España.

Si desea ampliar esta información, puede acceder a los contenidos del informe "Impulsando la inclusión social en España. Mejora de las vías y la coordinación de servicios" (Boosting Social Inclusion in Spain. Improving pathways and co-ordination of services), publicado por la OCDE en 2023.