Proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento General sobre Cotización y Liquidación de otros Derechos de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 2064/1995, de 22 de diciembre.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 27 de junio de 2024, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de una Orden de V. E. de fecha 5 de junio de 2024, con registro de entrada el día siguiente, ha examinado el expediente, remitido con carácter urgente, relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento General sobre Cotización y Liquidación de otros Derechos de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 2064/1995, de 22 de diciembre.

De antecedentes resulta:

Primero. Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento General sobre Cotización y Liquidación de otros Derechos de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 2064/1995, de 22 de diciembre, del que obran en el expediente dos versiones, con sus correspondientes memorias del análisis de impacto normativo.

La versión segunda y última, fechada el 4 de junio de 2024 ("el Proyecto"), que se somete a dictamen de este Consejo de Estado, consta de un preámbulo, un artículo único con dos apartados y dos disposiciones finales.

El preámbulo se inicia haciendo referencia a las modificaciones legales incorporadas por el Real Decreto-ley 13/2022, de 26 de julio, en el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, por el que se establece un nuevo sistema de cotización para los trabajadores por cuenta propia o autónomos y se mejora la protección por cese de actividad aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, en la Ley 47/2015, de 21 de octubre, reguladora de la protección social de las personas trabajadoras del sector marítimo-pesquero, y en la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del trabajo autónomo, para implementar un nuevo sistema de cotización para los trabajadores por cuenta propia o autónomos en función de los rendimientos anuales obtenidos en el ejercicio de sus actividades económicas, empresariales o profesionales.

Refiere a continuación las modificaciones que realizó ese mismo Real Decreto-ley 13/2022 a nivel reglamentario, en particular en el Reglamento General sobre inscripción de empresas y afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores en la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 84/1996, de 26 de enero, y en el Reglamento General sobre Cotización y Liquidación de otros Derechos de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 2064/1995, de 22 de diciembre, "para adecuarlos al contenido de las reformas legales y efectuar su desarrollo reglamentario, a fin de posibilitar la aplicación del nuevo sistema a partir del 1 de enero de 2023, sin perjuicio de la salvaguarda del rango reglamentario de dichas disposiciones, conforme se determinó en la disposición final tercera del real decreto-ley referido".

Indica a continuación el preámbulo que la puesta en marcha del nuevo sistema de cotización ha puesto de manifiesto la necesidad de efectuar determinadas precisiones en ese desarrollo reglamentario del sistema. Así, se estima necesario precisar aspectos relativos a la base aplicable en los supuestos de altas presentadas fuera de plazo y en los periodos incluidos en actas de liquidación por falta de alta promovidas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, así como que, para el cálculo de la cuota de Seguridad Social resultante del procedimiento de regularización, han de ser tenidas en cuenta varias circunstancias determinantes de la cuantía de dicha cuota, como las que se deriven de una variación en la clasificación económica de la actividad realizada, de las revisiones de la fecha de alta o baja del trabajador o de su inclusión en una categoría de trabajador autónomo que esté sujeto a una base específica de cotización o a la aplicación de determinadas bonificaciones en la cotización.

Se concreta igualmente el modo de efectuar la regularización anual de rendimientos en supuestos específicos, como son los de concurrencia de alta del trabajador en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos y, como trabajador por cuenta propia, en el Grupo I del Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar, o cuando resulten aplicables normas específicas por razón de las características de actividad desarrollada, como es el caso de los trabajadores autónomos artistas con bajos rendimientos o el de los trabajadores autónomos dedicados a la venta ambulante.

A tal objeto, se modifican los artículos 44 y 46 del Reglamento General sobre Cotización y Liquidación de otros Derechos de la Seguridad Social.

Concluye el preámbulo analizando la adecuación del real decreto a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; igualmente, señala que la norma se dicta al amparo de la competencia exclusiva del artículo 149.1.17.ª de la Constitución Española y de acuerdo con la habilitación conferida al efecto por el artículo 5.2.a) y la disposición final octava del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.

El apartado uno del artículo único modifica los párrafos c) y d) del artículo 44.3 del Reglamento General sobre Cotización y Liquidación de otros Derechos de la Seguridad Social; y el apartado dos da nueva redacción a su artículo 46.

La disposición final primera establece que el real decreto se dicta al amparo de la competencia exclusiva del artículo 149.1.17.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social. La disposición final segunda establece la entrada en vigor del real decreto el día primero del mes siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo. El proyecto se acompaña de una memoria abreviada del análisis de impacto normativo ("MAIN"), precedida de una ficha resumen ejecutivo.

En su apartado 1, la MAIN justifica su carácter abreviado señalando que, de conformidad con el artículo 3 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, el Proyecto se limita a incorporar modificaciones parciales en el Reglamento General sobre Cotización y Liquidación de otros Derechos de la Seguridad Social, los impactos son nulos incluido el presupuestario, el impacto sobre la economía en general o sobre la competencia.

Respecto a la oportunidad del proyecto, el apartado 2 de la MAIN comienza apuntando que la puesta en marcha del nuevo sistema de cotización ha puesto de manifiesto la necesidad de efectuar determinadas precisiones en el desarrollo reglamentario del sistema que se efectuó a través de la modificación del reglamento general. Indica que no hay alternativa a la reforma abordada por el proyecto, al resultar obligado, para alcanzar los objetivos propuestos, proceder a la modificación de los artículos 44 y 46 del citado reglamento general, y que el Proyecto se adecua a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En fin, precisa que la norma no se encuentra incluida en el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para 2024, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de marzo de 2024, si bien, al amparo de la facultad prevista en el artículo 2.5 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa, se considera necesario elevar la propuesta de real decreto al Consejo de Ministros por razón de estimarse necesario modificar las normas reglamentarias señaladas.

El apartado 3 de la MAIN resume el contenido del Proyecto.

El apartado 4 contiene el análisis jurídico, comenzando por el fundamento jurídico y rango normativo, es el de real decreto adoptado por el Consejo de Ministros, dado que para alcanzar el objetivo pretendido se debe proceder a la modificación de normas contenidas en una disposición reglamentaria que reviste dicho rango. La habilitación se contiene en el artículo 5.2.a) y la disposición final octava del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social. Examina a continuación la congruencia con el ordenamiento jurídico español y de la Unión Europea y señala, respecto a la entrada en vigor, que no resulta de aplicación la regla del párrafo primero del artículo 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, dado que por la norma proyectada no se imponen nuevas obligaciones a las personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional como consecuencia del ejercicio de esta; y que el Proyecto no precisa de la derogación de norma alguna.

El apartado 5 se refiere a la adecuación al orden de distribución de competencias, precisando que la norma se dicta al amparo de la competencia exclusiva atribuida al Estado por el artículo 149.1.17.ª de la Constitución, en materia de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las comunidades autónomas.

El apartado 6 describe la tramitación del Proyecto, examinando de forma individualizada las observaciones formuladas.

El apartado 7 contiene el análisis de impactos. En cuanto al impacto económico y presupuestario, dice la MAIN que las modificaciones reglamentarias que se efectúan no afectan a la economía en general, al no derivarse de su regulación efecto alguno en los precios de los productos y de los servicios, en la innovación tecnológica o de organización, en la productividad de los trabajadores, en los derechos de los consumidores, en relación con las economías de otros países, ni en las pequeñas y medianas empresas, ni sobre la competencia; tampoco se prevé impacto presupuestario alguno como consecuencia de las reformas normativas objeto de este real decreto; y el proyecto de Real Decreto no tiene incidencia en las cargas administrativas.

Se hace constar que el Proyecto no tiene impacto por razón de género, al incidir en un ámbito en el que no existen situaciones de desigualdad por esa razón y no alterar dicha situación; tampoco tiene impacto por razón de discapacidad, en la familia, la infancia y la adolescencia y por razón del cambio climático.

Por último, el apartado 8 hace constar que el Proyecto no necesita de evaluación posterior al no resultar afectado por ninguno de los criterios relacionados en el artículo 3.1 del Real Decreto 286/2017.

Tercero. Al Proyecto y su memoria se acompaña el expediente instruido con ocasión de su elaboración, en el que obran los siguientes documentos:

1) Certificación del Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 16 de abril de 2024, por el que se autoriza la tramitación administrativa urgente prevista en el artículo 27.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

2) Aprobación previa de la Secretaría de Estado de la Función Pública, por delegación del ministro para la Transformación Digital y de la Función Pública, de fecha 3 de junio de 2024.

3) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, de fecha 22 de mayo de 2024.

4) Certificado del trámite de audiencia e información pública, de fecha 29 de abril de 2024.

5) Informe de la Federación Nacional de Asociaciones de Trabajadores Autónomos (ATA), de fecha 26 de abril de 2024.

6) Informe de Comisiones Obreras (CCOO), de fecha 25 de abril de 2024.

7) Informe de CEOE - CEPYME, de fecha 25 de abril de 2024.

8) Informe de UGT, de fecha 23 de abril de 2024.

9) Informe de Unión de Profesionales y Trabajadores Autónomos (UPTA), de fecha 22 de abril de 2024.

10) Petición de informe a la Unión De Asociaciones de Trabajadores Autónomos y Emprendedores (UATAE), de fecha 16 de abril de 2024. No consta escrito de observaciones.

11) Aportación de Ricardo Pérez Luján, de fecha 22 de abril de 2024.

12) Aportación de Luis Andrés Hernández Ivars, en representación de la Federación de Trabajadores y Profesionales del Sector Audiovisual-Alianza Audiovisual AA, de fecha 25 de abril de 2024.

13) Aportación de Javier Andrade Cabello, de fecha 25 de abril de 2024.

14) Aportación de Guillem Arnedo Gaute, en representación de la Unión de Músicos Profesionales, de fecha 25 de abril de 2024.

15) Informe de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, de fecha 16 de abril de 2024.

16) Informe del Instituto Nacional de la Seguridad Social, de fecha 12 de abril de 2024. No formula observaciones.

17) Informe de la Dirección del Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad Social, de fecha 11 de abril de 2024.

18) Informe de la Intervención General de la Seguridad Social, de fecha 7 de febrero de 2024.

19) Informe de la Gerencia de Informática de la Seguridad Social, de fecha 6 de febrero de 2024. No formula observaciones.

20) Informe del Instituto Social de la Marina, de fecha 10 de abril de 2024. No formula observaciones.

21) Petición de informe del Gabinete de la Secretaría de Estado de Migraciones, de fecha 9 de abril de 2024. No consta emisión de informe.

22) Petición de informe del Gabinete de la Secretaría General de Inclusión, de fecha 9 de abril de 2024. No formula observaciones.

Estando el expediente en este Consejo de Estado, el 7 de junio de 2024 se remitió, como documentación complementaria, informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, de fecha 6 de junio de 2024.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto del dictamen y competencia

Se somete a dictamen un proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento General sobre Cotización y Liquidación de otros Derechos de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 2064/1995, de 22 de diciembre.

El dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, cuyo artículo 22 prevé, en su apartado 3, que su Comisión Permanente deberá ser consultada en relación con los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

II. Procedimiento

Por lo que se refiere a la tramitación dada al expediente ahora analizado, se han observado las prescripciones generales del procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas, siguiéndose los trámites esenciales previstos en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en los términos que han quedado recogidos en los antecedentes.

Mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de abril de 2024 se declaró urgente dicha tramitación, al amparo de lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 50/1997. Ello ha permitido, en primer término, prescindir del trámite de consulta pública previa.

Sustanciado trámite de audiencia e información pública desde el 16 al 25 de abril de 2024, se recibieron múltiples observaciones. En particular, han informado el proyecto ATA, CCOO, CEOE-CEPYME, UGT, UPTA Y UATAE.

Se han incorporado los informes de los siguientes órganos directivos y organismos: Instituto Social de la Marina, Intervención General de la Seguridad Social, Gerencia de Informática de la Seguridad Social, Instituto Nacional de la Seguridad Social, Dirección del Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad Social y Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social. Obra también en el expediente el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, requerido en aplicación del artículo 26.9 de la Ley 50/1997.

Finalmente, el proyecto ha sido informado con fecha 22 de mayo de 2024 por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones y ha recibido la aprobación previa del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, de conformidad con lo previsto en el artículo 26.5, quinto párrafo, de la Ley 50/1997.

III. Habilitación legal y rango de la norma

El presente proyecto de Real Decreto tiene naturaleza reglamentaria y encuentra su habilitación en el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre ("TRLGSS"), en particular en su artículo 5.2.a), que habilita al Ministerio de Empleo y Seguridad Social, en relación con las materias reguladas en ese texto refundido, a "proponer al Gobierno los reglamentos generales para su aplicación"; por su parte, el primer apartado de la disposición final octava del mismo texto refundido establece que "se faculta al Ministerio de Empleo y Seguridad Social para dictar las normas de aplicación y desarrollo de la presente ley y proponer al Gobierno para su aprobación los reglamentos generales de la misma".

Ciertamente, la vigente redacción de los dos preceptos del Reglamento General sobre Cotización y Liquidación de otros Derechos de la Seguridad Social que el Proyecto pretende modificar (artículos 44 y 46) fue dada, pese al rango reglamentario de estos, por una norma de rango legal, esto es, el Real Decreto-ley 13/2022, de 26 de julio, por el que se establece un nuevo sistema de cotización para los trabajadores por cuenta propia o autónomos y se mejora la protección por cese de actividad. La disposición final tercera de este real decreto-ley, sin embargo, salvaguarda ese rango reglamentario, al disponer que "[L]as previsiones incluidas en normas reglamentarias que son objeto de modificación por este real decreto-ley, podrán ser modificadas por normas de igual rango reglamentario". El rango de real decreto de la reforma proyectada es, por tanto, adecuada.

Sin perjuicio de la anterior conclusión, el Consejo de Estado no puede dejar de observar que una norma de rango legal (como es el Real Decreto-ley 13/2022) no es el cauce adecuado para instrumentar modificaciones de normas de rango inferior (como es el reglamento general aquí afectado), ni siquiera cuando dichas modificaciones tienen relación con el contenido del real decreto-ley que articula una reforma más general. En efecto, no es una técnica normativa adecuada, pues puede generar dudas en cuanto a la naturaleza de la norma reglamentaria modificada, y supone, además, el recurso a un procedimiento normativo irregular.

La norma proyectada se dicta al amparo del artículo 149.1.17.ª de la Constitución Española que atribuye al Estado la competencia en materia de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las comunidades autónomas.

V. Observaciones

La modificación proyectada afecta, como se ha indicado, a dos artículos del Reglamento General sobre Cotización y Liquidación de otros Derechos de la Seguridad Social, introduciendo determinadas precisiones en la regulación reglamentaria del nuevo sistema de cotización para los trabajadores por cuenta propia o autónomos, precisiones cuya necesidad se ha puesto de manifiesto con la puesta en marcha del nuevo sistema.

Por una parte, se modifica el artículo 44.3 del reglamento, para introducir en sus letras c) y d) la precisión de que en la cotización de los trabajadores autónomos resulta aplicable la base mínima del tramo 1 de la tabla general de bases de cotización hasta el último día del mes de presentación del alta, en los supuestos de altas presentadas fuera de plazo (letra c), y que dicha base es aplicable, asimismo, en los periodos incluidos en actas de liquidación por falta de alta promovidas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (letra d). Se adecúa de esta forma la regulación reglamentaria a lo establecido en el artículo 308.1.a), regla 5.ª, del TRLGSS.

Por otra parte, se da nueva redacción al artículo 46 del reglamento general, introduciendo en él importantes modificaciones.

Su reforma persigue, en primer lugar, precisar que la cotización correspondiente a cada ejercicio anual de los trabajadores autónomos será objeto de regularización en el año siguiente en función de los rendimientos netos anuales comunicados por las correspondientes Administraciones tributarias respecto a cada trabajador, "sin perjuicio de tener en cuenta, para la liquidación de la cuota correspondiente, el resto de los datos disponibles en el momento en el que se efectúe la regularización que resulten determinantes para el cálculo de las cuotas devengadas respecto de la totalidad de los períodos de liquidación integrantes del período anual objeto de la regularización". Según se indica en la Memoria, ello resulta obligado dado que, en las operaciones de liquidación de la cuota de Seguridad Social resultante del proceso de regularización, han de ser tenidas en cuenta las normas que regulan la liquidación de cuotas en cada caso, así como todas las circunstancias concurrentes en cada situación particular, normas que, junto con las establecidas en el referido artículo 308 del TRLGSS para la determinación de la base de cotización, resultan también de obligada aplicación para efectuar la liquidación y cuantificación de la cuota correspondiente.

En segundo lugar, se indica en el artículo 46.1 que la regularización de la cotización lo será sin perjuicio de las liquidaciones complementarias de cuotas que corresponda efectuar con relación a las diferencias de cotización que se pongan de manifiesto como consecuencia del ejercicio de las facultades de comprobación por parte de la Tesorería General de la Seguridad Social, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 36.1.b) del TRLGSS.

Dado que las diferentes Administraciones tributarias han puesto de manifiesto que no les resulta posible informar a la Tesorería General de la Seguridad Social del importe discriminado de los rendimientos que correspondan a cada una de las distintas actividades que ejerza el trabajador, se precisa la forma de efectuar la regularización en el caso de trabajadores autónomos que, en el período anual objeto de regularización, se hayan mantenido en situación de alta, simultánea o sucesivamente, en el Régimen Especial para Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos y, como trabajador por cuenta propia, en el grupo I del Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar, determinando que se efectuará una distribución a prorrata de los rendimientos computables en función del número de días de alta en cada uno de los regímenes.

Finalmente, se incorporan al artículo 46 las normas necesarias para determinar el modo de efectuar la regularización anual de rendimientos cuando resulten aplicables normas específicas por razón de las características de actividad desarrollada (autónomos artistas con bajos rendimientos, autónomos dedicados a la venta ambulante).

Así delimitado el alcance y características de la reforma, el Proyecto merece una valoración favorable por parte del Consejo de Estado, que no formula ninguna observación a su texto.

Cabe únicamente subrayar que la fecha de entrada en vigor prevista en la disposición final segunda ("el día primero del mes siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado") debería justificarse adecuadamente en la Memoria, dado que se separa del criterio general del artículo 2.1 del Código Civil.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas, puede V. E. aprobar el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento General sobre Cotización y Liquidación de otros Derechos de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 2064/1995, de 22 de diciembre".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 27 de junio de 2024

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE INCLUSION, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES.