RESOLUCIÓN ACC/4545/2022, de 30 de septiembre, por la que se emite la declaración ambiental estratégica del Plan de movilidad urbana de Barcelona 2024 (exp. OAA20190020).
Hechos
En fecha 1 de febrero de 2019, el Ayuntamiento de Barcelona solicitó al Servicio de Planes y Programas de la Dirección General de Políticas Ambientales y Medio Natural del Departamento de Territorio y Sostenibilidad iniciar el procedimiento de evaluación ambiental estratégica ordinaria del Plan de movilidad urbana de Barcelona 2019-2024 (PMU), de acuerdo con la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. La solicitud se acompañaba de la Diagnosis y propuesta de escenarios preliminar y del Documento inicial estratégico (DIE).
El Servicio de Planes y Programas llevó a cabo las consultas a las administraciones públicas afectadas y al público interesado, de acuerdo con el artículo 18 de la Ley 6/2009, de 28 de abril, y emitió el documento de alcance (DA) con fecha de 5 de julio de 2019.
El 14 de diciembre de 2020, la Comisión de Ecología, Urbanismo, Infraestructuras y Movilidad del Ayuntamiento de Barcelona aprobó inicialmente el PMU. En fecha 13 de abril de 2021, el PMU aprobado inicialmente se sometió a información pública.
El 8 de abril de 2022, el Ayuntamiento envió a la Dirección General de Políticas Ambientales y Medio Natural la solicitud de informe en relación con la aprobación inicial del PMU.
El 29 de julio de 2022, el Ayuntamiento de Barcelona presentó el expediente de evaluación ambiental completo y solicitó la declaración ambiental estratégica al Servicio de Planes y Programas.
El PMU se conforma de los documentos siguientes, que ha elaborado el equipo redactor Barcelona Regional, Agencia de Desarrollo Urbano: memoria del Plan, estudio ambiental estratégico, documento resumen del procedimiento de evaluación ambiental, anexo 1. Fichas de las medidas, anexo 2. Matriz de relación medidas-objetivos, anexo 3. Presupuesto y anexo 4. Proceso de información pública.
El 29 de septiembre de 2022, el Servicio de Planes y Programas ha emitido el informe propuesta de declaración ambiental estratégica. En el análisis técnico del expediente se valora el procedimiento de evaluación ambiental estratégica que ha seguido el Plan, teniendo en cuenta las determinaciones establecidas en el documento de alcance y el resultado de la información pública y de las consultas efectuadas, analizando su grado de incorporación a la propuesta.
Se constata que la documentación del expediente de evaluación ambiental estratégica se adecua a las disposiciones de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. Asimismo, los principales aspectos ambientalmente relevantes señalados en el DA que emitió el Servicio de Planes y Programas se han incorporado de forma satisfactoria en el PMU.
El documento resumen y el anexo específico que acompaña al Plan valoran adecuadamente las consideraciones realizadas por los diferentes actores que han intervenido en el proceso de evaluación ambiental estratégica y justifican su grado de incorporación al PMU detalladamente.
La memoria del PMU recoge un apartado específico donde se especifica el proceso de participación ciudadana amplio, realizado tanto presencialmente como en línea.
En el proceso de exposición pública y consultas posterior a la aprobación inicial se han recibido 440 alegaciones de 23 entidades, particulares y administraciones públicas. De este total, 72 se consideran alegaciones de carácter ambiental. En este sentido, destacan las emitidas desde el Departamento de Acción Climática, Alimentación y Agenda Rural de la Generalitat de Catalunya por el Servicio de Prevención y Control de la Contaminación Acústica y Lumínica, el Servicio de Vigilancia y Control del Aire y la Agencia de Residuos de Cataluña, así como las de la Autoridad del Transporte Metropolitano del área de Barcelona.
Se valoran positivamente las modificaciones incorporadas al PMU como resultado de las aportaciones recibidas en las diferentes fases de la evaluación ambiental estratégica, dado que han implicado una mejora sustancial del Plan desde la perspectiva ambiental, tanto en la definición de objetivos ambientales como de las actuaciones y medidas para alcanzarlos.
Dado el proceso largo de redacción del Plan, el escenario inicial del 2018 ha quedado parcialmente obsoleto, especialmente en el contexto de los cambios en la movilidad derivados de la COVID-19. Es por ello que el PMU incorpora en un capítulo específico las reflexiones sobre los efectos principales de la pandemia sobre la movilidad:
- Caída fuerte de la movilidad, que podría tardar en recuperar los niveles previos a la pandemia
- Recuperación muy desigual de la demanda con respecto a los modos de transporte, con un aumento del transporte individual versus los transportes colectivos
- Pautas nuevas en el marco de la movilidad laboral, menos movilidad y más flexible
- Consolidación del bum del comercio electrónico y la importancia de la logística de última milla
- Aceleración de la transformación del modelo de movilidad frente a la lucha contra el cambio climático
En todo caso, visto el horizonte próximo de finalización del Plan (2024), se considera adecuado que los cambios en el modelo de movilidad que se acaben consolidando se integren detalladamente en el proceso de redacción del próximo plan.
En la diagnosis ambiental del estudio ambiental estratégico (EAE) del PMU se destacan los retos ambientales principales siguientes:
- Existe un exceso de tráfico motorizado en la ciudad que genera múltiples impactos (pérdida de espacio habitable, consumo energético, contaminación atmosférica, deslocalización comercial, accidentalidad, ruido y vibraciones, intrusión visual, ineficiencia económica, falta de equidad). La pérdida de calidad del espacio público, la percepción de peligro, la ineficiencia del transporte público por el exceso de congestión, etc. originan un círculo vicioso y hacen que muchas personas perciban que la mejor decisión individual es seguir utilizando el coche.
- El transporte representa un 25% de la energía consumida en la ciudad. Aproximadamente, el 91% de la energía consumida en el transporte depende de combustibles fósiles derivados del petróleo.
- En torno a un tercio de las emisiones de gases de efecto invernadero en la ciudad provienen del transporte. Mientras que las emisiones totales han disminuido un 31% entre 1999 y 2014, las emisiones del transporte solo lo han hecho un 3%.
- Un 34% de las emisiones de NOx y un 37% de las partículas PM10 de la ciudad proceden del tráfico vial, pero representan un 60% de las inmisiones de NO2 y un 21% de las inmisiones de partículas PM10.
- En Barcelona, los vehículos a motor son la fuente de ruido principal en la ciudad. Se estima que el año 2017 el 56% de la ciudadanía de Barcelona se expone a niveles por encima de los recomendados por la OMS durante el día (> 55 dB) y el 70% se expone a estos durante la noche (> 40 dB).
- La congestión es una condición interna del funcionamiento del sistema de movilidad y, al mismo tiempo, un fenómeno productor de externalidades. La contaminación, el ruido, el estrés del conductor y las pérdidas de tiempo, entre otros, provocan disfunciones sociales y económicas. Los sobrecostes derivados de la congestión, en términos operacionales, las pérdidas de tiempo productivo y la reducción de la fiabilidad de las cadenas de transporte son, a menudo, un componente importante del coste total del transporte. La congestión provocada por el tráfico tiene también efectos negativos sobre el transporte público de superficie.
- La evolución general de la siniestralidad muestra, a través del número de lesionados en el período de 2010-2018, un aumento sostenido desde el año 2011 hasta el 2017, cuando se alcanza un máximo relativo. En un contexto de convivencia entre modos se tiene que priorizar la seguridad en los desplazamientos más sostenibles y, especialmente, para los colectivos más vulnerables.
- El espacio público es un recurso limitado sometido a una gran presión de uso. La ocupación del espacio por parte de la circulación y el aparcamiento en detrimento de otros usos deriva en pérdidas sensibles de oportunidades de comunicación y socialización y, consecuentemente, calidad de vida. En Barcelona, con respecto a la superficie viaria, hay más superficie de calzada que de acera (53,5% calzada), aunque la mayor parte de los desplazamientos se realizan en transporte público (mayoritariamente metro) y en modos no motorizados.
A partir de esta diagnosis, el PMU define los objetivos generales que se detallan a continuación:
1. Reducir la accidentalidad asociada a la movilidad.
2. Fomentar la movilidad activa.
3. Reducir la contaminación atmosférica derivada del transporte.
4. Reducir la contaminación acústica derivada del transporte.
5. Facilitar el trasvase modal hacia los modos más sostenibles.
6. Moderar el consumo de energía en el transporte y mitigar su contribución al cambio climático.
7. Fomentar usos alternativos de la vía pública.
8. Garantizar la accesibilidad al sistema de movilidad.
9. Garantizar una movilidad equitativa por edad, condición física, género, renta económica y barrio.
10. Mejorar las condiciones de la movilidad cotidiana y profesional.
11. Incrementar la eficiencia de los sistemas de transporte.
12. Aumentar la utilización de los vehículos de uso compartido (sharing).
13. Incorporar las nuevas tecnologías a la gestión de la movilidad.
14. Mejorar el servicio de movilidad introduciendo tecnologías mobility as a service.
Relacionados con estos objetivos generales, se identifican cinco objetivos ambientales principales:
- Objetivo ambiental 1: apostar por reducir el consumo de energía en el transporte. Disminuir el consumo de energía en el transporte, especialmente el consumo de combustibles fósiles. Contribuir a la reducción de la intensidad energética del sector del transporte, principalmente a partir del descenso del parque circulante y el aumento de la ocupación media de los vehículos motorizados.
- Objetivo ambiental 2: minimizar la afectación sobre el cambio climático que provoca el sistema de transporte. Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero derivadas del sistema de movilidad actual mediante medidas estructurales de disminución significativa del transporte privado (principalmente turismos y motocicletas), de optimización del transporte público y de reconfiguración de la distribución urbana de mercancías. Asimismo, se promoverá la eficiencia energética, la mejora tecnológica y la potenciación de energía renovable en el transporte.
- Objetivo ambiental 3: alcanzar niveles de contaminantes atmosféricos permitidos: PM10 y NOX. Contribuir a la consecución de los parámetros legales en relación con las emisiones de contaminantes atmosféricos derivadas del transporte (PM10, PM2,5 y NOX, especialmente NO2).
- Objetivo ambiental 4: reducir la contaminación acústica derivada del transporte. Contribuir a la consecución de los parámetros de exposición al ruido definidos en la Ordenanza municipal con respecto al sistema de transporte. Rebajar el número de personas expuestas a niveles sonoros superiores a 65 dB(A) durante el día y 55 dB(A) durante la noche.
- Objetivo ambiental 5: reducir la ocupación del espacio público por parte de los vehículos privados a motor, dado que la restricción del espacio destinado a los vehículos privados es una estrategia de desincentivación muy efectiva.
Se valora positivamente la integración de los objetivos ambientales en el Plan, que son, de hecho, la base tanto para discriminar entre las diferentes alternativas del Plan como para articular su evaluación y seguimiento. En concreto, cobra especial relevancia el objetivo general de trasvase modal, con una reducción del vehículo privado ambiciosa que permite afrontar de forma directa los retos ambientales principales.
En el anexo 2 del Plan se identifica en una matriz cuál es el nivel de prioridad ambiental de los objetivos generales del Plan.
Asimismo, se hace una ponderación específica de cada línea de actuación y cada medida, tanto a escala global como ambiental. De las 62 medidas del Plan, las actuaciones principales que incluyen criterios ambientales son:
- PE.03. Ampliar y mejorar la superficie de zonas pacificadas en la ciudad
- TP.01. Consolidar la red de bus racionalizando sus recursos, sobre la base de la demanda
- TP.02. Mejorar y ampliar la red de carril bus en el área urbana y potenciar la prioridad semafórica
- TP.04. Impulsar las infraestructuras fuera de la ciudad para favorecer el transporte público supramunicipal
- TP.05. Plantear la extensión del servicio de transporte público a demanda
- TP.06. Continuar con la renovación de la flota con vehículos más sostenibles
- BI.01. Ampliar y mejorar la red de itinerarios de bicicleta
- BI.02. Mejorar la eficiencia del servicio de bicicletas públicas de la ciudad
- DUM.02. Consolidar y extender la implantación de microplataformas de distribución de última milla
- DUM.03. Impulsar alternativas nuevas para la distribución urbana de mercancías (DUM)
- VP.07. Promover vehículos más eficientes, más seguros y limpios
- VP.08. Promover vehículos sostenibles dentro del ámbito municipal
- VP.09. Impulsar la implantación de puntos de recarga para vehículos eléctricos
- VP.10. Revisar y mejorar la gestión del estacionamiento
- SM.01. Impulsar una red de servicios de transporte integrado más sostenibles
- SM.03. Fomentar y regular sistemas de vehículos compartidos
El escenario propuesta del Plan prevé un incremento de la oferta de transporte público de hasta un 16%, coherente con las previsiones del Plan metropolitano de movilidad urbana (PMMU) del Área Metropolitana de Barcelona y el Plan director de movilidad (PDM) del Sistema Integrado de Movilidad Metropolitana de Barcelona 2020-2025, que permitiría un trasvase de medio millón de viajes del vehículo privado hacia los modos sostenibles. Este escenario tiene que implicar la reducción de la demanda de movilidad en vehículo privado en un ‒25% (cálculo según modelos de simulación de tráfico) sin empeorar los niveles de servicio del tráfico y al mismo tiempo garantizar el cumplimiento de la normativa europea de calidad del aire para todas las estaciones medidoras de la ciudad.
El objetivo de disminución del reparto modal en vehículo privado supondría reducir 538.285 etapas de desplazamientos en día laborable medio (pasando de 2.099.396 etapas en el 2018 a 1.561.111 etapas en el 2024) y convertir la cuota de reparto modal del 26,04% en 2018 al 18,49% en 2024. En vehículos, el descenso sería de 452.341, estableciendo un índice de ocupación de los vehículos de 1,19.
Se considera que los objetivos del Plan son ambiciosos desde el punto de vista ambiental. De hecho, tal y como se definen los escenarios, la reducción prevista es incluso mayor que la que se necesitaría para conseguir cumplir con los objetivos de la Unión Europea respecto de los parámetros de calidad del aire (‒21%).
En todo caso, dado que Barcelona ha sido escogida en la "Mission for climate-neutral and smart cities by 2030", se tendrán que intensificar los objetivos previstos para el próximo PMU 2024-2030 y velar por la implementación de las actuaciones del PMU actual que sean clave para alcanzar el objetivo de neutralidad climática en relación con el transporte. En este sentido, todas las medidas para reducir los desplazamientos en vehículo privado en la ciudad resultan muy relevantes.
Según el documento resumen del EAE, el reto de recortar el vehículo privado en un 25% pasa principalmente por:
- Conseguir un traspaso del vehículo privado hacia otros modos de transporte más sostenibles, como el transporte público, la movilidad a pie y la bicicleta.
- Plantear una gestión nueva del aparcamiento.
- Conseguir la implantación de ejes verdes, conservando la funcionalidad del sistema y manteniendo o incluso mejorando el nivel de servicio de tráfico actual (de 213 km a 283 km de calles de peatones y de prioridad invertida en el 2024, y extensión de los ejes verdes a toda la ciudad en el escenario Horizonte).
- Garantizar la accesibilidad en vehículo privado en toda la ciudad, también en los ejes verdes, siempre que sea necesario (en los ejes verdes se restringe únicamente el vehículo de paso).
- Impulsar grandes infraestructuras que favorecen el transporte público como la conexión del tranvía, la reactivación de las obras de la línea L9/L10 del metro, la ampliación de las redes de carril bus y carril bici o la culminación de las obras de La Sagrera.
A partir de la documentación presentada, se interpreta que la subida de precios del aparcamiento en destino en la ciudad implicaría una gran oportunidad para el trasvase hacia el transporte público. En concreto, puede representar 2/3 partes del potencial de cambio en el horizonte 2024. De hecho, se analiza de forma general el potencial de trasvase modal asociado al incremento de coste del desplazamiento en vehículo privado.
Así pues, en relación con la movilidad de las personas, es fundamental conseguir un nivel alto de trasvase modal hacia los modos más sostenibles a partir de una estrategia push&pull. Es decir, por una parte, la mejora de la oferta de estos modos más sostenibles y, por otra, la ampliación de las restricciones al vehículo privado motorizado, especialmente con la reducción del espacio disponible para la circulación de paso (ejes verdes, pacificaciones, etc.) y con el aumento del coste asociado a los desplazamientos con estos modos (mayor regulación e incremento de precios del aparcamiento, etc.).
En relación con las infraestructuras de transporte público de interés metropolitano, resultará fundamental mantener los acuerdos interadministrativos y buscar acuerdos nuevos con el fin de garantizar el cumplimiento de los calendarios.
Con respecto a la política de aparcamiento, el Plan cita que la ciudad se dota de una estrategia propia que no se describe con detalle. Por lo tanto, será necesario detallarla en el marco del seguimiento del Plan, dada su relevancia ambiental.
Otros sistemas de incremento de coste de los desplazamientos en vehículo privado motorizado, como las tasas de congestión y los peajes urbanos, que también recoge el PMMU, se interpreta que quedan incorporados al Plan en la medida "VP.05.02: Estudiar la implantación de otras medidas ambientales", con la voluntad de analizarse.
En relación con el vehículo privado motorizado, el Plan apuesta por mantener el papel importante de la motocicleta dentro de la ciudad, pero con un impulso de los sistemas de multiusuario que permita conseguir, entre otros, una mayor eficiencia en el uso del espacio de aparcamiento y una electrificación más rápida de la flota.
Adicionalmente, con los datos aportados en la documentación, se pone de manifiesto que la distribución urbana de mercancías gana cada vez más peso en los impactos ambientales de la movilidad. Según el Plan, las furgonetas y los camiones en la ciudad suponen un 23,4% de todas las etapas con vehículos motorizados, pero, en cambio, representan un 33% de las emisiones de NOx y un 29% de las emisiones de PM10. El Plan recoge múltiples ideas de actuaciones en este sentido y delega buena parte de su concreción a la definición de la Estrategia de distribución urbana de mercancías (EDUM).
Finalmente, con respecto al seguimiento, el PMU prevé un Programa de seguimiento y evaluación (PSA) del Plan para garantizar su ejecución y el cumplimiento de los objetivos socioambientales. Este programa se estructura a partir de cuatro herramientas: los indicadores de seguimiento en el marco del Observatorio de la movilidad, los informes de seguimiento, la coordinación institucional y la participación social en el marco del Pacto de la movilidad, y la participación ciudadana y la difusión del Plan.
Se valora muy positivamente la orientación sostenibilista del PMU y la integración de la evaluación ambiental como elemento vertebrador en su elaboración. Sin embargo, se deberá focalizar el seguimiento de ciertos aspectos clave, así como definir los aspectos pendientes de concretar a fin de que se incorporen al próximo PMU previsto para el año 2025.
Fundamentos de derecho
La Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, modificada por la Ley 9/2018, de 5 de diciembre, establece las bases que deben regir la evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos que puedan tener efectos en el medio ambiente.
La disposición adicional octava de la Ley 16/2015, de 21 de julio, de simplificación de la actividad administrativa de la Administración de la Generalitat y de los gobiernos locales de Cataluña y de impulso de la actividad económica, establece que, mientras no se lleve a cabo la adaptación de la Ley 6/2009, de 28 de abril, de evaluación ambiental de planes y programas, a la normativa básica contenida en la Ley del Estado 21/2013, de 9 de diciembre, serán de aplicación las prescripciones de la Ley 6/2009 que no contradigan dicha normativa básica, de acuerdo con las reglas contenidas en la propia disposición.
El artículo 5 de la Ley 6/2009, de 28 de abril, establece que los planes de movilidad urbana son objeto de evaluación ambiental.
El artículo 25 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, establece que el procedimiento de evaluación ambiental estratégica ordinaria finaliza con la formulación de la declaración ambiental estratégica por parte del órgano ambiental.
El artículo 12 de la Ley 6/2009, de 28 de abril, establece que el órgano ambiental en relación con todos los planes y los programas objeto de dicha Ley es el departamento de la Administración de la Generalitat competente en materia de medio ambiente.
El artículo 6.3 del Decreto 253/2021, de 22 de junio, de reestructuración del Departamento de Acción Climática, Alimentación y Agenda Rural, establece que la Dirección General de Políticas Ambientales y Medio Natural mantendrá las funciones y la estructura previstas en el Decreto 277/2016, de 2 de agosto.
El artículo 103 del Decreto 277/2016, de 2 de agosto, de reestructuración del Departamento de Territorio y Sostenibilidad, establece que corresponderá a la Dirección General de Políticas Ambientales y Medio Natural ejercer las competencias que corresponden al Departamento como órgano ambiental en materia de evaluación ambiental de planes y programas.
De acuerdo con los hechos y los fundamentos de derecho expuestos anteriormente,
Resuelvo:
—1 Formular la declaración ambiental estratégica del Plan de movilidad urbana de Barcelona 2024 con carácter favorable, siempre y cuando se atiendan las condiciones de seguimiento siguientes:
Antes de la finalización de la vigencia del Plan (2024) se deberá elaborar un único informe de seguimiento ambiental. Los objetivos principales de este informe serán evaluar la efectividad ambiental de las medidas desarrolladas y enfocar los aspectos más relevantes de cara a la elaboración del plan nuevo previsto para el año 2025. Los contenidos mínimos serán:
a) Actualización de la caracterización de la movilidad en Barcelona con datos posteriores a la pandemia de la COVID-19, detallando, entre otros aspectos, el reparto modal de los desplazamientos internos y de conexión.
b) Grado de desarrollo y efecto ambiental asociado a las medidas y los ejes de actuación considerados prioritarios desde la perspectiva ambiental en relación con el escenario del 2018. Esta evaluación incorporará:
- El efecto de las medidas ejecutadas sobre la reducción de veh-km y el trasvase modal en los flujos intermunicipales con más tráfico en vehículo privado.
- La territorialización de la disminución de la contaminación atmosférica y acústica sobre la población expuesta.
- La valoración ambiental de las políticas de recorte del espacio de circulación de paso para el vehículo privado (ejes verdes, pacificaciones, carriles bici, carriles bus, etc.).
- La evolución del estado de los acuerdos interadministrativos necesarios para la implementación de las medidas metropolitanas con un efecto ambiental más relevante.
- La concreción y el análisis de las medidas restrictivas desarrolladas dentro de la estrategia de aparcamiento de la ciudad (coche y moto). El objetivo es identificar las más efectivas con el fin de definir las que harán de motor del trasvase modal hacia los modos más sostenibles (transporte público, bicicleta y VMP, a pie) en el próximo plan.
- El detalle de las medidas de la estrategia de distribución urbana de mercancías y su contribución a la reducción de los impactos ambientales asociados.
- La evaluación del impacto ambiental potencial de una política de peaje urbano en la ciudad.
- La identificación de las medidas de movilidad principales que deberán permitir alcanzar una ciudad neutra en carbono en el 2030, teniendo en cuenta la elección de Barcelona dentro de la "Mission for climate-neutral and smart cities by 2030" de la Unión Europea.
Este informe de seguimiento ambiental final tendrá que enviarse a la Subdirección General de Evaluación Ambiental, para que emita un informe valorativo sobre el mismo.
—2 Recordar que se deberá dar cumplimiento a los requisitos de publicidad establecidos en el artículo 28 de la Ley 6/2009, de 28 de abril, y en el artículo 26 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre.
—3 Notificar esta Resolución al Ayuntamiento de Barcelona y publicarla en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya y en la web del Departamento de Acción Climática, Alimentación y Agenda Rural.
Contra esta Resolución no procederá recurso alguno sin perjuicio de los que procedan en vía judicial frente a la disposición de carácter general que hubiese aprobado el Plan, o bien de los que procedan en vía administrativa frente al acto de aprobación del Plan, de conformidad con el artículo 25 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre.
De acuerdo con el artículo 27 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, la declaración ambiental estratégica pierde su vigencia y deja de producir los efectos que le son propios si, una vez publicada en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, no se ha aprobado el Plan en el plazo máximo de dos años desde su publicación.
Barcelona, 30 de septiembre de 2022
Marc Vilahur Chiaraviglio
Director general de Políticas Ambientales y Medio Natural
