Proyecto de Real Decreto por el que se regula la tramitación del Documento Nacional de Identidad, el tratamiento de los datos de identidad y sus aspectos digitales.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 17 de octubre de 2024 emitió, por mayoría, el siguiente dictamen, con el voto particular del Consejero Sr. Manzanares Samaniego que se copia a continuación:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 10 de septiembre de 2024, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regula la tramitación del Documento Nacional de Identidad, el tratamiento de los datos de identidad y sus aspectos digitales.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto remitido a consulta ("Proyecto de Real Decreto por el que se regula el Documento Nacional de Identidad") está constituido por una parte expositiva, catorce artículos integrados en cinco capítulos; y una parte final, compuesta por cuatro disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria única y tres disposiciones finales.

Comienza la parte expositiva con la cita del Real Decreto 1553/2005, de 23 de diciembre, por el que se regula la expedición del documento nacional de identidad ("DNI") y sus certificados de firma electrónica, que vino a unificar la dispersa normativa generada hasta entonces en relación con el DNI. Añade que, con los continuos avances en las tecnologías y la normativa que lo regula, se hace preciso adaptar ese real decreto a la situación.

Se recuerda que la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, contiene una regulación del DNI en los artículos 8.1, 9 y 16, que definen su naturaleza jurídica y establecen que todas las personas obligadas a obtener el DNI lo están también a exhibirlo y permitir la comprobación de las medidas de seguridad por la autoridad y sus agentes con la finalidad de identificación de las personas.

Explica que el proyecto normativo cumple las obligaciones establecidas para que el ciudadano pueda disponer de su DNI, a efectos de identificación, con su formato físico o formato digital a través de una comunicación segura por medio de una aplicación en un dispositivo móvil, sin que se comprometa la seguridad jurídica de la identidad segura que la legislación vigente atribuye al DNI y añade que adapta dicho documento al Reglamento (UE) 2019/1157 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre el refuerzo de la seguridad de los documentos de identidad de los ciudadanos de la Unión y de los documentos de residencia expedidos a ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias que ejerzan su derecho a la libre circulación.

Se indica que el proyecto también se ajusta a la Ley 6/2020, de 11 de noviembre, reguladora de determinados aspectos de los servicios electrónicos de confianza, que da cumplimiento al Reglamento (UE) n.º 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por el que se deroga la Directiva 1999/93/CE; a la Ley 6/2021, de 28 de abril, por la que se modifica la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil; al Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento general de Protección de Datos); y a la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.

El objetivo que se pretende es regular en un mismo instrumento normativo la expedición del DNI, con la intención de garantizar el acceso de toda la ciudadanía a la obtención de este documento, y su adaptación a los nuevos retos digitales, siendo la expedición física del DNI condición necesaria para su obtención en formato digital.

En fin, en cuanto a su contenido y tramitación, se indica que se han tenido en cuenta los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

El capítulo I se refiere a las "Disposiciones generales" y contiene los artículos 1 a 3, relativos al objeto, naturaleza y funciones y fines del DNI.

Establece el artículo 1 que el real decreto tiene como objeto la regulación del proceso de expedición, gestión y desarrollo del DNI, en sus versiones física y digital.

En el artículo 2 se afirma que el DNI es un documento personal e intransferible emitido por el Ministerio del Interior, a través de la Dirección General de la Policía, que goza de la protección que a los documentos públicos y oficiales otorgan las leyes, al que se le asignará un número personal que tendrá la consideración de identificador numérico personal de carácter general y que consiste en una tarjeta inteligente certificada que permite al ciudadano la identificación física mediante la exhibición del documento y la identificación digital, por un procedimiento seguro a través de un dispositivo móvil para acreditar electrónicamente la identidad del ciudadano, ya sea presencial o remota.

El artículo 3 enuncia los fines y funciones del DNI, que es el único documento con suficiente valor por sí solo para la acreditación, a todos los efectos, de la identidad y los datos personales de su titular y que permite la identificación electrónica de su titular, así como la firma electrónica de documentos, en los términos previstos en la legislación específica. Se añade que todas las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, reconocerán la eficacia del Documento Nacional de Identidad, a los efectos de acreditar la identidad y los demás datos personales del titular que consten en el mismo, así como su firma y la integridad de los documentos firmados con sus certificados electrónicos.

El capítulo II, bajo la rúbrica "Sobre derechos, obligaciones y órganos competentes", comprende los artículos 4 y 5.

Dispone el artículo 4 que todas las personas con nacionalidad española tendrán derecho a que se les expida el DNI, cuya obtención es obligatoria para los mayores de catorce años residentes en España y para los de igual edad que, residiendo en el extranjero, se trasladen a España por tiempo no inferior a seis meses. Dicho DNI es personal e intransferible, debiendo su titular mantenerlo en vigor, conservarlo y custodiarlo con la debida diligencia, no pudiendo ninguna persona con nacionalidad española ser privada de él, ni siquiera temporalmente, salvo en los casos y forma establecidos por las leyes en los que haya de ser sustituido por otro documento. Además, se recuerda que todas las personas obligadas a obtener el DNI lo están también a exhibirlo cuando fueren requeridas para ello por la Autoridad, sus agentes y funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones, para permitir comprobar los datos contenidos en él, independientemente de su formato físico o digital, así como las condiciones de calidad e inalterabilidad del mismo.

El artículo 5 designa al Ministerio del Interior y, en particular, a la Dirección General de la Policía como órgano competente para la tramitación del DNI.

En el capítulo III ("Sobre tramitación, expedición, validez y renovación") se regula el proceso de tramitación y sus requisitos -artículo 6-, la validez -artículo 7-, renovación -artículo 8-, expedición de duplicados -artículo 9-, entrega -artículo 10-, características de la tarjeta soporte -artículo 11-, y contenido del DNI -artículo 12-.

El artículo 6 describe el proceso de tramitación del DNI y enumera los requisitos que han de cumplirse, entre ellos, los documentos necesarios para su expedición.

El artículo 7 se dedica a la validez del DNI y el artículo 8, a su renovación.

El artículo 9 prevé la posibilidad de expedición de duplicados para los casos de extravío, sustracción, destrucción o deterioro del DNI. En el artículo 10 se señala la forma de entrega del DNI.

El artículo 11 describe las características de la tarjeta del DNI, cuyo material, formato y diseño se determinará por orden de la persona titular del Ministerio del Interior y, el artículo 12, su contenido.

El artículo 13, que constituye el capítulo IV ("Sobre las especificidades de la versión digital del DNI), tiene por objeto dicha versión digital.

Finaliza la parte dispositiva con el artículo 14, relativo al tratamiento de los datos personales, que conforma el capítulo V ("Sobre la protección en el tratamiento de los datos personales").

Las cuatro disposiciones adicionales se refieren al DNI en supuestos de retirada, el DNI de los menores de edad, los supuestos de imposibilidad de expedición o renovación del DNI y la expedición del DNI en el exterior.

El régimen transitorio se contiene en tres disposiciones transitorias, que regulan la validez de los DNI expedidos con anterioridad a la entrada en vigor del real decreto, las medidas hasta la implementación de la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro, y la adaptación de las entidades a la versión digital del DNI.

Mediante la disposición derogatoria única se deroga el Real Decreto 1553/2005, de 23 de diciembre, por el que se regula la expedición del documento nacional de identidad y sus certificados de firma electrónica, así como todas aquellas normas de igual o inferior rango que se opongan a lo preceptuado en este real decreto.

Las tres disposiciones finales se dedican al título competencial, desarrollo normativo y entrada en vigor.

Segundo: Se completa el expediente con los siguientes documentos:

A. Sucesivas versiones del proyecto (seis), sin fechar, acompañada de sus correspondientes memorias del análisis de impacto normativo (salvo la primera de las versiones que se acompañó, por error de la memoria de impacto de otra norma).

B. Primer informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior de 3 de octubre de 2023, con observaciones acogidas en el texto remitido a consulta. Se indica que se ha obtenido la conformidad para iniciar su tramitación.

C. Certificado de la subdirectora general del Gabinete Técnico de la Dirección General de la Policía, de 1 de julio de 2024, que, en relación con el trámite de consulta pública realizado entre los días 26 de octubre y 10 de noviembre de 2023, manifiesta que no se han recibido aportaciones o alegaciones.

D. Informe de 20 de febrero de 2024 de la Agencia Española de Protección de Datos. Cuestiona que se haya optado por una memoria abreviada y no ordinaria. Respecto al proyecto normativo, aparte de otras observaciones de menor entidad, pone en duda la posibilidad de almacenamiento de datos biométricos en la versión digital del DNI (opción que no contempla el proyecto remitido a consulta) y la redacción de los artículos relativos a la versión digital del DNI (la mayoría han sido suprimidos en la norma sometida a dictamen).

E. Segundo informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior de 4 de marzo de 2024, con observaciones a varios artículos, acogidas en el texto remitido a consulta.

F. Informe de 21 de marzo de 2024 de medición de impacto de protección de datos, con resultado de riesgo muy alto.

G. Informe de 7 de abril de 2024, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, con varias observaciones en relación con la normativa del Registro Civil, acogidas en el proyecto remitido a consulta.

H. Informe, de 26 de abril de 2024, emitido por el delegado de Protección de Datos de la Policía Nacional. Concluye que el proyecto es conforme a la normativa en materia de protección de datos. Cita la Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 21 de marzo de 2024, sobre cuestión prejudicial (C- 61/22) que ha declarado inválido el Reglamento (UE) 2019/1157 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre el refuerzo de la seguridad de los documentos de identidad de los ciudadanos de la Unión y de los documentos de residencia expedidos a ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias que ejerzan su derecho a la libre circulación. Afirma que la declaración de invalidez del citado Reglamento (UE) 2019/1157 no afecta al proyecto normativo, ya que tal invalidez se ha postergado hasta el 1 de enero de 2027.

I. Primer informe, de 29 de abril de 2024, de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, con algunas observaciones al proyecto y a la memoria, acogidas en la mayoría por el ministerio proponente, según contestación facilitada el 13 de mayo de 2024.

En un informe posterior, de 6 de junio de 2024, se reitera una sugerencia a la memoria sobre la necesidad de evaluar correctamente las cargas, calificando dicha observación como esencial. La memoria remitida a consulta sigue dicha observación.

J. Evaluación de impacto -sin fechar- relativa a la protección de datos, realizada por el delegado de Protección de Datos de la Policía Nacional que concluye que: "la actividad del tratamiento está sujeta a una constante actualización que también deberá reflejarse en los métodos de seguridad de protección de los datos. A estos efectos, cabe concluir que una constante actualización de estos métodos, prestando especial atención a los fallos de software y accesos no permitidos (hacking), pueden garantizar el correcto tratamiento de los datos de los ciudadanos en la tramitación y gestión del DNI".

K. Aprobación previa del ministro para la Transformación Digital y de la Función Pública, de 26 de junio de 2024, de conformidad con el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

L. Informe, de 8 de julio de 2024, de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa que valora favorablemente la calidad técnica de la norma. Propone sugerencias de técnica normativa que son recogidas en el texto remitido a dictamen.

M. Documentación relativa al trámite de audiencia. Consta que la norma ha sido sometida a dicho trámite desde el día 3 al 17 de julio de 2024. Han comparecido varios ciudadanos cuyas alegaciones -de carácter eminentemente técnico- han sido valoradas, analizadas y contestadas por el ministerio proponente.

N. Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior de 4 de septiembre de 2024.

O. Proyecto de Real Decreto que se somete a dictamen del Consejo de Estado sin fechar, titulado "Proyecto de Real Decreto por el que se regula el Documento Nacional de Identidad" y memoria abreviada de 6 de agosto de 2024 del análisis de impacto normativo del proyecto. En ella se da cuenta de la estructura de la norma, de los trámites practicados y de los informes recabados.

Se señala, respecto al orden de competencias, que el proyecto normativo halla su amparo constitucional en el artículo 149.1.29.ª de la Constitución.

En cuanto al examen de los posibles impactos, se indica:

- Impacto económico y presupuestario: se considera que se trata de una norma que no tiene efectos sobre la economía y que tiene impacto presupuestario. Añade que existe impacto desde el punto de vista de las cargas administrativas, por crearse una nueva carga, esto es, la comunicación del ciudadano a través de la web para activar su DNI digital mediante la autenticación electrónica de su DNI físico, que consiste en la presentación de una comunicación electrónica, cuyo coste unitario es de dos euros. Se prevé una estimación de unos 200.000 euros por entender que afectará a unas 100.000 personas.

Añade que no existe impacto en el personal encargado de expedir los documentos, ni en los gastos corrientes en bienes y servicios, debido a que no resulta necesaria la adquisición de equipamiento nuevo, ni en lo referente al equipamiento específico para la expedición del DNI electrónico.

- Impacto de género: se aprecia un impacto nulo, "por cuanto el contenido del proyecto de orden no incluye ningún tipo de medida contraria a la situación de igualdad de oportunidades entre personas, ni parte de situación alguna en la cual pudieran darse esas desigualdades".

- La norma carece de impacto en la infancia y la adolescencia, y en la familia.

- La norma va acompañada de un Informe de Análisis de Riesgos y de un Informe de Evaluación de Impacto de Protección de Datos.

- Existe impacto de carácter positivo para la ciudadanía reforzando la seguridad jurídica, la accesibilidad por el uso de los medios y servicios electrónicos y telemáticos en unión de los presenciales. Destaca el impacto positivo que supone el desarrollo de la Administración digital, a través de actuaciones administrativas automatizadas y electrónicas.

- No existen otros impactos de carácter social o medioambiental.

- No existe impacto en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

- Respecto al cambio climático, por la materia que regula la norma, no tiene afectación en su mitigación ni de igual modo conlleva una adaptación al mismo, presentando un impacto nulo por razón de cambio climático.

Y, en tal estado de tramitación, dispuso V. E. la remisión del expediente al Consejo de Estado en el que tuvo entrada el 11 de septiembre de 2024.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes consideraciones:

I / El Consejo de Estado, a través de su Comisión Permanente, emite el presente dictamen con carácter preceptivo, de acuerdo con el artículo 22.tres de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, al tratarse de una disposición de carácter general que se dicta en ejecución de leyes, en concreto, la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana ("Ley Orgánica 4/2015"), y la Ley 6/2020, de 11 de noviembre, reguladora de determinados aspectos de los servicios electrónicos de confianza ("Ley 6/2020").

Se trata, además, de un proyecto normativo que adapta su contenido al derecho europeo (al Reglamento (UE) n.º 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por el que se deroga la Directiva 1999/93/CE -" Reglamento (UE) n.º 910/2014"-, y al Reglamento (UE) 2019/1157 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre el refuerzo de la seguridad de los documentos de identidad de los ciudadanos de la Unión y de los documentos de residencia expedidos a ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias que ejerzan su derecho a la libre circulación -" Reglamento (UE) 2019/1157"-), por lo que el dictamen del Consejo de Estado también resulta preceptivo, de acuerdo con el artículo 22.dos de la Ley Orgánica 3/1980.

II / En cuanto al procedimiento seguido para la elaboración del texto consultado, se han cumplido, con carácter general, las exigencias del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno ("Ley 50/1997").

Constan en el expediente las sucesivas versiones del proyecto, acompañadas de sus correspondientes memorias del análisis de impacto normativo con el examen de los correspondientes impactos, tal y como se indica en el apartado segundo letra O) de antecedentes.

El órgano proponente ha optado por elaborar una memoria abreviada, de acuerdo con el artículo 3.1 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, que permite sustituir la memoria ordinaria por una abreviada: "Cuando se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en ninguno de los ámbitos enunciados, o estos no son significativos, se realizará una memoria abreviada".

Consta en la MAIN que se ha optado por elaborar una memoria de carácter abreviado, , de acuerdo con el artículo 3.3 del Real Decreto 931/2017, por no tratarse de la creación de una disposición "ex novo" de aspectos no regulados anteriormente, sino que pretende derogar el actual desarrollo reglamentario, para adaptarse a la digitalización de las Administraciones Públicas y a las actualizaciones normativas de refuerzo de seguridad en los documentos requeridas por la normativa aplicable de las instituciones de la Unión Europea, así como adaptarse a la nueva regulación de determinados aspectos de los servicios electrónicos de confianza, que unido a la falta de incidencia significativa en este real decreto para sectores de actividad o en la economía en general, justifican a juicio de este centro directivo, la elaboración de una memoria abreviada, en atención a lo establecido.

No obstante, la Agencia Española de Protección de Datos ha cuestionado tal opción por el elevado impacto en materia de protección de datos que presenta el proyecto normativo.

Considera el Consejo de Estado adecuada la elección y justificación del carácter abreviado de la memoria, aparte de por los motivos indicados supra, por cuanto el impacto en materia de protección de datos no se encuentra entre los impactos "enunciados" en el Real Decreto 931/2017. En relación con dicho impacto, además, se ha elaborado un Informe de Análisis de Riesgos y un extenso Informe de Evaluación de Impacto de Protección de Datos.

Sin perjuicio de lo anterior, en relación con el impacto económico, debe revisarse la ficha resumen, ya que las casillas de los efectos en materia de competencia, cargas y presupuestos no están rellenas. Además, se debe corregir o explicar mejor el análisis de impacto en el aspecto presupuestario, puesto que, pese a afirmarse en el cuerpo de la memoria que la norma tiene impacto presupuestario, se afirma que carece de impacto en personal, servicios y equipamiento.

Se ha realizado el trámite de consulta pública previsto en el artículo 26. 2 de la Ley 50/1997 entre los días 26 de octubre y 10 de noviembre de 2023. Consta en la memoria que no se han recibido propuestas ni sugerencias en dicho trámite.

Respecto al trámite de audiencia e información pública (artículo 26.6 de la Ley 50/1997), se indica en el expediente que el proyecto ha sido sometido formalmente a este trámite, desde el día 3 hasta el 17 de julio de 2024. Las escasas alegaciones formuladas fueron valoradas y contestadas por el órgano proponente. Sin embargo, no se ha justificado el motivo por el que se ha reducido el plazo mínimo legalmente establecido de quince días hábiles, circunstancia que debe reflejarse en la memoria, de acuerdo con lo previsto en el mencionado artículo 26.6 de la Ley 50/1997: "El plazo mínimo de esta audiencia e información públicas será de 15 días hábiles, y podrá ser reducido hasta un mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen; así como cuando se aplique la tramitación urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en el artículo 27.2. De ello deberá dejarse constancia en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo".

Obran también en el expediente los informes de los distintos organismos administrativos que han intervenido en su elaboración, entre otros, el Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes. Ha emitido también su informe la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa.

Se ha recabado, igualmente, la aprobación previa del ministro para la Transformación Digital y de la Función Pública, de conformidad con el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

En fin, ha emitido informe la Secretaría General Técnica del Ministerio de Interior, que es el departamento proponente (artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997).

III / El rango reglamentario de la disposición pretendida es el de real decreto, viniendo a sustituir al Real Decreto 1553/2005, de 23 de diciembre, por el que se regula la expedición del documento nacional de identidad y sus certificados de firma electrónica -"Real Decreto 1553/2005"- (norma cuya aprobación y sucesivas modificaciones ha sido examinada en los dictámenes número 2.062/2005 de 22 de diciembre, 964/2009, de 23 de julio, 954/2013, de 24 de octubre y 326/2015, de 13 de mayo).

Dicha norma desarrolla las previsiones en la materia previstas con carácter general en la disposición final cuarta de la Ley Orgánica 4/2015 y de la disposición final sexta de la Ley 6/2020.

Estas habilitaciones deberían incluirse en la parte expositiva del proyecto de Real Decreto.

IV/ Por lo que se refiere al título competencial, el proyecto de Real Decreto afirma que se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.29.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de Seguridad Pública.

Ahora bien, en la medida en que el proyecto también desarrolla la Ley 6/2020, dictada "al amparo de las competencias exclusivas que corresponden al Estado en materia de legislación civil, telecomunicaciones y seguridad pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 149.1.8.ª, 21.ª y 29.ª de la Constitución Española" según su disposición final quinta, deberían incluirse dichos títulos competenciales en el proyecto y reflejarse también en la memoria. En esta última norma, además, se indica en la disposición transitoria segunda que: "Hasta que se desarrolle reglamentariamente el Documento Nacional de Identidad, se mantendrá en vigor el Real Decreto 1553/2005, de 23 de diciembre, por el que se regula la expedición del Documento Nacional de Identidad y sus certificados de firma electrónica".

A mayor abundamiento, la norma que viene a derogar, esto es, el Real Decreto 1553/2005, contempla todos ellos en su disposición final primera al establecer que: "Este Real Decreto se dicta al amparo de las competencias atribuidas al Estado por el artículo 149.1.8.ª,18.ª, 21.ª y 29.ª de la Constitución".

V/ La Ley Orgánica 4/2015, en su artículo 8.1, reconoce el derecho de todos los españoles a que se les expida el Documento Nacional de Identidad, documento al que se le reconoce con suficiente valor por sí solo para la acreditación, a todos los efectos, de la identidad y los datos personales de su titular.

El artículo 9.1 de la Ley Orgánica 4/2015 establece que el DNI es obligatorio a partir de los catorce años. Dicho documento es personal e intransferible, debiendo su titular mantenerlo en vigor y conservarlo y custodiarlo con la debida diligencia. No podrá ser privado del mismo, ni siquiera temporalmente, sino en los supuestos en que, conforme a lo previsto por la ley, haya de ser sustituido por otro documento y añade en su apartado siguiente que todas las personas obligadas a obtener el DNI lo están también a exhibirlo y permitir la comprobación de las medidas de seguridad cuando fueren requeridas para ello por la autoridad o sus agentes, para el cumplimiento de los fines previstos en el apartado 1 del artículo 16. De su sustracción o extravío deberá darse cuenta tan pronto como sea posible a la comisaría de Policía o puesto de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad más próximo.

Por otra parte, en cuanto a la competencia para su expedición y gestión, la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, atribuye al Cuerpo Nacional de Policía, la de la expedición del Documento Nacional de Identidad, al recogerla expresamente entre las funciones que encomienda a este Instituto Policial, el cual, la misma ley dispone que dependerá del Ministerio del Interior. Así se reitera en el artículo 10 de la Ley Orgánica 4/2015.

El tiempo transcurrido desde la entrada en vigor del Real Decreto 1553/2005, unido a los avances experimentados en el campo de la informática y de las telecomunicaciones y a varias modificaciones legislativas, hace preciso adaptar la normativa al respecto.

En este sentido, cabe destacar, en primer lugar, la necesidad de adaptar la normativa reguladora del DNI al Reglamento (UE) 2019/1157. Hay que indicar que el Tribunal de Justicia (Gran Sala), ha dictado la Sentencia de 21 de marzo de 2024 (asunto C-61/22, Landeshauptstadt Wiesbaden, ECLI:EU:C:2024:251) declarando inválido el citado reglamento por error en la elección de la base jurídica. Ahora bien, según el fallo de dicha sentencia "Los efectos del Reglamento 2019/1157 se mantendrán hasta la entrada en vigor, en un plazo razonable que no podrá exceder de dos años a partir del 1 de enero del año siguiente a aquel en que se dicta la presente sentencia, de un nuevo reglamento que lo sustituya, basado en el artículo 77 TFUE, apartado 3".

A la vista de que el Reglamento (UE) 2019/1157 mantiene por ahora su eficacia y de que su ilegalidad radica exclusivamente en que para su aprobación se eligió un procedimiento legislativo inadecuado, el proyecto normativo debe ajustarse a su contenido material. Cabe añadir que la propuesta de reglamento presentada por la Comisión el 23 de julio de 2024 señala que reproduce esencialmente el texto del mencionado reglamento (COM(2024) 316 final). En este sentido, una vez aprobado el nuevo reglamento por parte de la UE, la autoridad consultante deberá valorar si el contenido de la presente norma se ajusta a la nueva regulación que se apruebe y, en su caso, modificarlo.

En segundo lugar, hay que tener en cuenta que, en materia de comunicaciones electrónicas, la seguridad se ha reforzado desde la entrada en vigor del Reglamento (UE) n.º 910/2014. La Ley 6/2020 complementa aquel Reglamento (UE) n.º 910/2014 y ha derogado la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica. En la disposición adicional tercera de dicha Ley 6/2020 se hace referencia al DNI y a sus certificados electrónicos, al establecer que:

"1. El Documento Nacional de Identidad electrónico es el Documento Nacional de Identidad que permite acreditar electrónicamente la identidad personal de su titular, en los términos establecidos en el artículo 8 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, así como la firma electrónica de documentos.

2. Todas las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, reconocerán la eficacia del Documento Nacional de Identidad para acreditar la identidad y los demás datos personales del titular que consten en el mismo, así como la identidad del firmante y la integridad de los documentos firmados con sus certificados electrónicos.

3. Los órganos competentes del Ministerio del Interior para la expedición del Documento Nacional de Identidad cumplirán las obligaciones que la presente Ley impone a los prestadores de servicios electrónicos de confianza que expidan certificados cualificados.

4. Sin perjuicio de la aplicación de la normativa vigente en materia del Documento Nacional de Identidad en todo aquello que se adecúe a sus características particulares, el Documento Nacional de Identidad se regirá por su normativa específica".

En tercer lugar, hay que tener en cuenta que la normativa reguladora del DNI (en particular, en lo que se refiere a la documentación necesaria para su obtención), también se ha visto afectada por la nueva regulación del Registro Civil (Ley 6/2021, de 28 de abril, por la que se modifica la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil).

Y, en cuarto y último lugar, en la medida en que los datos que forman parte del DNI son datos personales especialmente sensibles -máxime los datos biométricos-, se ha de estar a la normativa específica en la materia, y, en particular, al Reglamento (UE) 2016/679 y a la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.

El proyecto normativo pretende adaptarse a todas las novedades tecnológicas y normativas, si bien el texto remitido a consulta resulta menos ambicioso que sus primeras versiones, pues gran parte del contenido dedicado a la versión digital del DNI ha sido suprimida, a la vista del informe de la Agencia Española de Protección de Datos, manteniéndose, en lo sustancial, la regulación vigente, por ejemplo, en lo que se refiere a las disposiciones generales, derechos y obligaciones, órgano competente para la tramitación, validez, renovación o expedición de duplicados.

Según la MAIN, frente a la propuesta de modificación del Real Decreto 1553/2005, se ha optado por la elaboración de un nuevo texto normativo siguiendo las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, pues aunque las modificaciones no afectan a un número extenso de artículos, sí se producen cambios importantes respecto al contenido y finalidad perseguida, lo que justifica la opción elegida.

VI/ La iniciativa normativa merece una valoración favorable con carácter general, estando sus aspectos técnicos bajo la garantía del órgano especializado promotor de la iniciativa (por ejemplo, en lo relativo a las características técnicas de almacenamiento), sin perjuicio de lo cual pueden realizarse las siguientes observaciones:

1. Debe comprobarse que el título del proyecto es correcto, pues en la versión definitiva consta como: "Proyecto de Real Decreto por el que se regula la tramitación del Documento Nacional de Identidad", mientras que en algunas de las anteriores versiones el título era "Proyecto de Real Decreto por el que se regula la tramitación del Documento Nacional de Identidad, el tratamiento de los datos de identidad y sus aspectos digitales", y así también figura en la última versión de la MAIN y en la orden de remisión.

2. En la parte expositiva del proyecto, deben incluirse las normas habilitantes, tal y como se indicó en la consideración III, es decir, la disposición final cuarta de la Ley Orgánica 4/2015 y la disposición final sexta de la Ley 6/2020 y corregir la cita de los títulos competenciales añadiendo los mencionados en la consideración IV, esto es, los previstos en los apartados 8.ª,18.ª y 21.ª del artículo 149.1 de la Constitución Española.

3. En el artículo 4 del proyecto, relativo a los derechos y obligaciones, sería más correcto que el apartado 1 afirmase que: "Todas las personas con nacionalidad española tienen derecho a que se les expida el Documento Nacional de Identidad" en vez de "Todas las personas con nacionalidad española tendrán derecho a que se les expida el Documento Nacional de Identidad".

Ya que es un precepto que recuerda los derechos y obligaciones de los ciudadanos en relación con el DNI establecidos en los artículos 8 y 9 de la Ley Orgánica 4/2015, debería ponderarse, igualmente, la posibilidad de incluir el deber de dar cuenta inmediata de su sustracción o extravío a la comisaría de Policía o puesto de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad más próximo (artículo 9.2 in fine de la Ley Orgánica 4/2015).

4. El artículo 6 del proyecto regula la tramitación y los requisitos para la obtención del DNI.

En la letra f) del apartado segundo de este artículo 6 se describe el procedimiento para la recogida de las impresiones dactilares: "En la tramitación se recogerán las impresiones dactilares de los dedos índices de ambas manos a la persona interesada. Si no fuere posible obtener la impresión dactilar de alguno de los dedos o de ambos, se sustituirá, en relación con la mano que corresponda, por otro dedo según el siguiente orden de prelación: medio, anular o pulgar; consignándose, en el lugar del soporte destinado a tal fin, el dedo utilizado, o la imposibilidad de obtener alguno de ellos".

Debe tenerse en cuenta que el artículo 3.7 del Reglamento (UE) 2019/1157 establece al respecto que:

"Los menores de 12 años podrán estar exentos de la obligación de facilitar las impresiones dactilares.

Los menores de seis años estarán exentos de la obligación de facilitar las impresiones dactilares.

Las personas a las que sea físicamente imposible tomar las impresiones dactilares quedarán exentas del requisito de facilitarlas".

La primera de las exenciones podría añadirse a la redacción de la letra f) del artículo 6.2 del proyecto.

La segunda y la tercera de las exenciones, relativas a los menores de seis años y a las personas a las que sea físicamente imposible tomar las impresiones dactilares, deben añadirse a la redacción de la letra f) del artículo 6.2 del proyecto, pues su omisión en el mismo no garantiza la aplicación de estas disposiciones del reglamento de la Unión Europea. Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

5. El artículo 7 del proyecto regula la validez del DNI, estableciéndose plazos de dos, cinco y diez años o incluso validez permanente cuando el titular haya cumplido los setenta años. También se establece que tenga carácter permanente, excepcionalmente, "a personas mayores de treinta años que acrediten una discapacidad suficiente justificada por el organismo competente en materia de sanidad" (artículo 7.2.a) del proyecto).

Esta previsión estaba ya contenida en el Real Decreto 1553/2005, cuyo artículo 6.2.a) establecía dicha posibilidad "a personas mayores de treinta años que acrediten la condición de gran inválido".

Se trata de una excepción que no está prevista en el Reglamento (UE) 2019/1157, cuyo artículo 4 se refiere al periodo de validez de los documentos de identidad en los siguientes términos:

"Artículo 4. Periodo de validez

1.El periodo de validez de los documentos de identidad será de cinco años como mínimo y de diez años como máximo.

2.No obstante lo dispuesto en el apartado 1, los Estados miembros podrán fijar un periodo de validez de:

a) menos de cinco años para los documentos de identidad expedidos a menores;

b) en casos excepcionales, menos de cinco años para documentos de identidad expedidos a personas en circunstancias especiales y limitadas, y cuando el periodo de validez esté limitado de conformidad con el Derecho de la Unión y nacional;

c) más de diez años para los documentos de identidad expedidos a personas de 70 años de edad o más.

3.Cuando sea físicamente imposible, con carácter temporal, tomar las impresiones dactilares de cualquier dedo del solicitante, los Estados miembros expedirán un documento de identidad temporal con una validez igual o inferior a 12 meses".

El artículo 4 del Reglamento (UE) 2019/1157 solo contempla tres excepciones a la regla general de que el periodo de validez sea de entre cinco y diez años, entre las que no se encuentra la previsión contemplada en el derecho interno, Siendo taxativa la regulación prevista en el Reglamento (UE) 2019/1157, no es posible incluir en el derecho nacional una excepción no establecida en el derecho europeo, por lo que, desafortunadamente, procede suprimir la excepción prevista en el artículo 7.2.a) del proyecto por contravenir el derecho de la Unión, pese a constituir la regulación interna una normativa más sensible con las personas con discapacidad.

Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

6. Afirma el artículo 11.3 del proyecto que: "El plazo de validez de los certificados electrónicos contenidos en el Documento Nacional de Identidad será de dos años".

El proyecto ha reducido el plazo de validez de los certificados electrónicos de un máximo de cinco años a dos años (el artículo 12.1 del Real Decreto 1553/2005 dispone que: "Con independencia de lo que establece el artículo 6.1 sobre la validez del documento nacional de identidad, la vigencia de los certificados electrónicos reconocidos incorporados al mismo no podrá ser superior a cinco años").

La Ley 6/2020 también permite que el período de vigencia de los certificados cualificados sea de hasta cinco años (artículo 4.2 de la Ley 6/2020).

A la vista de los plazos generales de validez de los DNI, se recomienda que se reconsidere el nuevo plazo de validez previsto en el artículo 11.3 del proyecto de los certificados electrónicos contenidos en el DNI y, que, en todo caso, se justifique en la memoria su nueva duración. El mantenimiento en cinco años del plazo de validez de dichos certificados facilitaría la identificación y accesibilidad a los servicios electrónicos por parte de los ciudadanos, en particular, de las personas con discapacidad y de las personas mayores.

A juicio del Consejo de Estado, esta observación debiera ser objeto de especial consideración por parte del Ministerio del Interior.

7. La disposición final primera del proyecto, relativa al título competencial, debe corregirse, incluyéndose los títulos competenciales mencionados en la consideración IV, esto es, los previstos en los apartados 8.ª,18.ª y 21.ª del artículo 149.1 de la Constitución Española.

8. En fin, debe revisarse la redacción del texto, en particular la de la parte expositiva, especialmente los signos de puntuación y el uso de mayúsculas y minúsculas.

A modo de ejemplo, pueden indicarse las siguientes correcciones a realizar en la parte expositiva: en el párrafo sexto debe sustituirse "puede disponer" por "pueda disponer"; en el párrafo decimotercero, la última frase carece de sentido, pues el punto que le precede ha de ser una coma y debe eliminarse la coma existente ("Siendo la expedición del Documento Nacional de Identidad condición necesaria, para la obtención en formato digital); en el párrafo decimocuarto línea cuarta falta un "que" entre eficiencia y contribuyen; en el párrafo decimoséptimo debe aclararse al final la referencia al DNI "físico, electrónico y digital" (no existen tres tipos de DNI), etc.

Adicionalmente, en el artículo 13.3 in fine del proyecto de Real Decreto debe suprimirse el pronombre "que" de la última frase ("La versión digital que, en todo caso, tendrá los mismos plazos de validez"),

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, por mayoría, es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones esenciales formuladas a los artículos 6.2.f) y 7.2.a) y consideradas las demás, en especial la relativa al artículo 11.3, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto normativo remitido a consulta".

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VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL CONSEJERO PERMANENTE DE ESTADO DON JOSÉ LUIS MANZANARES SAMANIEGO AL DICTAMEN NÚMERO 1.560/2024.

El vigente Real Decreto 1553/2005, de 23 de diciembre, por el que se regula la expedición del documento nacional de identidad y sus certificados de firma electrónica, regula en su artículo 5, bajo la rúbrica "Requisitos para la expedición" (del Documento Nacional de Identidad), no solo los requisitos propiamente dichos, sino también, en su apartado 3, la recogida de determinadas impresiones dactilares, lo que hace sin establecer distingos por razón de la edad.

Ahora se trata de adaptar nuestro derecho interno al Reglamento (UE) 2019/1157 del Parlamento Europeo y el Consejo, de 20 de junio de 2019, "sobre el refuerzo de la seguridad de los documentos de identidad de los ciudadanos de la Unión y de los documentos de residencia expedidos a ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias que ejerzan su derecho a la libre circulación". Es de lamentar que a lo largo de sus cuarenta y ocho considerandos no se aborde la cuestión de las exenciones respecto a la obtención de las huellas dactilares. Solo el artículo 3, dentro de las "Normas de seguridad, formato y especificaciones", prevé y regula su existencia:

"Los menores de 12 años podrán estar exentos de la obligación de facilitar las impresiones dactilares.

Los menores de seis años estarán exentos de la obligación de facilitar las impresiones dactilares.

Las personas a las que sea físicamente imposible tomar las impresiones dactilares quedarán exentas del requisito de facilitarlas".

Por lo que atañe a la primera exención, relativa a los menores de doce años, el silencio en nuestro nuevo real decreto ha de interpretarse como un rechazo de lo que solo es una posibilidad.

En cuanto a la segunda exención, la referente a los menores de seis años, se comparte el criterio de la Comisión Permanente sobre su observación esencial, puesto que en el reglamento aparece como un "deber".

Por último, y aquí radica el verdadero motivo del presente voto particular, entiende este Consejero que no procede hacer ninguna observación, y menos con carácter esencial, sobre el tercer supuesto. El precepto es reiterativo y prescindible: no puede hacerse lo que es imposible. Nada se ganaría repitiendo en nuestro ordenamiento interno el texto del Reglamento (UE) 2019/1157. Sin olvidar que este se aplica desde el 2 de agosto de 2021 y, además, advierte expresamente que "será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro".

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V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 17 de octubre de 2024

EL SECRETARIO GENERAL ACCTAL.,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.